Declaran nula la R.J. N° 043-2015-J/ RESOLUCIÓN N° 0078-2015-JNE Expediente N° J-2015-00040 {E}OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES RECURSO DE APELACIÓN Lima, veinticuatro de marzo de dos mil quince VISTO en audiencia pública de la fecha el recurso de apelación interpuesto por Mónica Antonia Rivera Olivera, personera legal titular del Partido Democrático Somos Perú, en contra de la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE, de fecha 10 de febrero de 2015, que resolvió sancionar a la citada agrupación política con miércoles, junio 17, 2015

Declaran nula la R.J. N° 043-2015-J/
RESOLUCIÓN N° 0078-2015-JNE
Expediente N° J-2015-00040
{E}OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES
RECURSO DE APELACIÓN
Lima, veinticuatro de marzo de dos mil quince VISTO en audiencia pública de la fecha el recurso de apelación interpuesto por Mónica Antonia Rivera Olivera, personera legal titular del Partido Democrático Somos Perú, en contra de la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE, de fecha 10 de febrero de 2015, que resolvió sancionar a la citada agrupación política con la pérdida del financiamiento público directo correspondiente al año 2015, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES
Procedimiento sancionador seguido por la Oficina Nacional de Procesos Electorales Carta de aviso de fecha de presentación de informaciónfinanciera anual Mediante la Carta N° 000665-2014-GSFP/ONPE, de fecha 10 de junio de 2014, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) comunicó al presidente y representante legal del Partido Democrático Somos Perú que la Información Financiera Anual Ejercicio 2013 debía ser presentada ante dicha institución hasta el 30 de junio de 2014 (fojas 64 y 65).

Presentación de la Información Financiera Anual 2013
Con fecha 1 de julio de 2014, Wílmer J. Muñoz Murrillo, tesorero del Partido Democrático Somos Perú, presentó la Información Financiera Anual correspondiente al ejercicio 2013 (fojas 44 a 53).

Inicio del procedimiento sancionador Mediante la Resolución Jefatural N° 0303-2014-J/ ONPE, de fecha 26 de diciembre de 2014 (fojas 56 y 56
vuelta), la ONPE dispuso iniciar procedimiento sancionador contra el Partido Democrático Somos Perú por la presunta infracción del artículo 34 de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos (en adelante LPP), por incumplimiento de presentación de la Información Financiera Anual 2013
dentro del plazo legal establecido.

A través de la Carta N° 000001-2015-GSFP/ONPE, de fecha 7 de enero de 2015, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE (fojas 26) notificó al Partido Democrático Somos Perú del acto de inicio del procedimiento sancionador para la formulación de los descargos correspondientes en el plazo de 10 días.

Se corrió traslado, además de la citada resolución, del Informe N° 000001-2015-JANRFP-SGTN-GSFP/ONPE, de fecha 6 de enero de 2015, emitido por la Jefatura del Área de Normatividad y Regulación de Finanzas Partidarias sobre el inicio del procedimiento sancionador a dicha organización política, por incumplimiento de presentación de la Información Financiera Anual 2013 y de sus respectivos anexos (fojas 27 a 30).

Descargos de la organización política Con escrito de fecha 7 de enero de (fojas 43), el Partido Democrático Somos Perú formuló sus descargos respectivos señalando que con carta de fecha 30 de junio de 2014, con registro de recepción N° 11556, se hizo entrega de la Información Financiera Anual 2013.

Resolución de determinación de infracción e imposición de sanción Mediante la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ ONPE, de fecha 10 de febrero de (fojas 16 y 17), la ONPE resolvió sancionar al Partido Democrático Somos Perú con la pérdida del financiamiento público directo correspondiente al año 2015, por no cumplir con presentar la Información Financiera Anual 2013 dentro del plazo legal establecido.

Señala la citada resolución que el plazo establecido en el artículo 34 de la LPP es un plazo legal, perentorio e improrrogable que no admite extensión aun cuando sea a pedido del administrado o de la propia administración.

Por tanto, se concluye que la presentación de la información financiera el 1 de julio de 2014 resultaba extemporánea.

Recurso de apelación Con fecha 18 de febrero de 2015, Mónica Antonia Rivera Olivera, personera legal titular del Partido Democrático Somos Perú, interpone recurso de apelación en contra de la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE (fojas 1 a 3), sobre la base de los siguientes argumentos:

1. Si bien la sanción prevista en el artículo 36 de la LPP, por la omisión de la presentación del informe financiero anual en el plazo legal establecido, es la pérdida del derecho al financiamiento público, esta norma no precisa la gradualidad para su aplicación, la cual debería haberse establecido tomando en cuenta la gravedad de la infracción, así como otros criterios, puesto que no es lo mismo entregar a la ONPE el citado informe financiero de manera extemporánea (un día después) que no entregarlo.

2. Al no encontrase previsto en la ley o el reglamento un régimen de gradualidad para la imposición de esta sanción, la ONPE debió aplicar, al presente caso, el principio de razonabilidad previsto en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG).

CONSIDERANDOS
Los límites a la potestad sancionadora de la Oficina Nacional de Procesos Electorales en materia de financiamiento de organizaciones políticas 1. Tal como lo señaló este colegiado en la Resolución N.° 815-2011-JNE, de fecha 12 de diciembre de 2011, "la regulación y el control del financiamiento de las organizaciones políticas resulta consustancial a todo Estado Constitucional y Democrático de Derecho, no solo porque procura optimizar el principio-derecho de igualdad en el ejercicio de los derechos de participación política de los individuos a través de las organizaciones políticas, sino también porque permite optimizar los principios de transparencia y el propio principio democrático.

Asimismo, resulta de suma importancia porque con ello se garantiza autonomía e independencia en los electores, en las organizaciones políticas y, fundamentalmente, en las autoridades electas; respecto del poder e infiuencia del dinero de los aportantes" (considerando 7).

2. En ese sentido, no está en discusión si los organismos electorales, específicamente la ONPE, puede y debe ejercer el control de las finanzas de las organizaciones políticas e imponer las sanciones de presentarse algún incumplimiento a las normas vigentes, sino el cómo debe ejercer dicha labor de control. Así, la potestad sancionadora se encuentra sujeta a límites que se hallan en la propia Norma Fundamental y en nuestro ordenamiento jurídico.

3. Uno de los límites que encontramos al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado es el principio de razonabilidad. Así, de acuerdo con este principio, la adecuada aplicación del ius punendi del Estado reside en el juicio y criterio de las personas encargadas de impartir esta función. Por tanto, lo que determina que la imposición de una sanción sea justa, proporcional y equitativa es, además del análisis de la norma, la valoración de los hechos y las circunstancias que condujeron a la comisión de la falta o delito.

4. Sobre el principio de razonabilidad, existe una consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, como la sentencia recaída en el Expediente N° 1803-2004-AA/TC, en donde se dice lo siguiente:
"12. La razonabilidad es un criterio íntimamente vinculado al valor Justicia y está en la esencia misma del Estado constitucional de derecho. Se expresa como un mecanismo de control o interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos en el uso de las facultades discrecionales, y exige que las decisiones que se toman en ese contexto, respondan a criterios de racionalidad y que no sean arbitrarias. Como lo ha sostenido este Colegiado, "implica encontrar justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que motivan todo acto discrecional de los poderes públicos." (Énfasis agregado)
5. Además, el principio de razonabilidad se encuentra reconocido en nuestro ordenamiento jurídico en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), que señala lo siguiente:
"3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación:
a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido;
b) EI perjuicio económico causado;
c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción;
d) Las circunstancias de la comisión de la infracción e) EI beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor." (Énfasis agregado)
6. A partir de estas premisas, y teniendo en cuenta que en el presente caso, el Partido Democrático Somos Perú alega que la ONPE, al imponerle la sanción de pérdida de financiamiento público directo, no tuvo en cuenta el principio de razonabilidad, previsto en el numeral 3 del artículo 230 de la LPAG, por consiguiente, corresponde establecer si, en efecto, la sanción impuesta a la organización política recurrente se encuentra conforme con el ordenamiento jurídico.

Análisis del caso concreto 7. Para resolver la cuestión formulada en el considerando precedente se debe partir necesariamente de revisar la actual configuración normativa -legal y reglamentaria- de la infracción y sanción relacionadas con la obligación que tienen los partidos políticos de presentar anualmente su información financiera.

8. En este sentido, con respecto a la regulación legal de la obligación de los partidos políticos de presentar a la ONPE su información financiera cada año, esta se encuentra prevista en el artículo 34 de la LPP. En efecto, dicho dispositivo señala expresamente lo siguiente:
"Artículo 34.- Verificación y control Los partidos políticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones políticas de alcance provincial y distrital deben prever un sistema de control interno que garantice la adecuada utilización y contabilización de todos los actos y documentos de los que deriven derechos y obligaciones de contenido económico, conforme a los estatutos.

La verificación y control externos de la actividad económico-financiera de los partidos políticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones políticas de alcance provincial y distrital corresponden exclusivamente a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), a través de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios.

Los partidos políticos, los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones políticas de alcance provincial y distrital presentan ante la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de seis (6) meses contados a partir del cierre de cada ejercicio anual, un informe financiero. Asimismo, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios puede requerir a los partidos y organizaciones políticas para que, en el plazo que les indique, presenten una relación de las aportaciones a que se refiere el artículo 30, que contiene el importe de cada una de ellas y, en su caso, los nombres y direcciones de las personas que las han realizado.

La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, en el plazo de ocho meses contados desde la recepción de la documentación señalada en el párrafo anterior, se pronunciará sobre la regularidad y adecuación a lo dispuesto en la presente ley, aplicando, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a lo establecido en el artículo 36 de la presente ley." (Énfasis agregado)
9. De otro lado, con relación a las sanciones que la ONPE
puede imponer como consecuencia del incumplimiento de alguna de las obligaciones establecidas en el artículo 34
de la LPP, estas se encuentran establecidas en el artículo 36 del mismo cuerpo normativo. Este dispositivo legal señala expresamente lo siguiente:
"Artículo 36°.- De las sanciones El jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales ONPE), previo informe de la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios:
a. Sanciona con la pérdida de los derechos señalados en el artículo 29°, cuando el partido político no cumpla con presentar la contabilidad detallada de los ingresos y gastos anuales en el plazo que prevé el artículo 34°.

A los movimientos de alcance regional o departamental y las organizaciones políticas de alcance provincial y distrital se les aplica las sanciones que correspondan.
b. Aplica una multa cuando se acredite que el partido político haya recibido ingresos de fuente prohibida, o que la información de la contabilidad de ingresos y gastos anual, haya sido omitida o adulterada intencionalmente.

La multa deberá ser equivalente a no menos de diez ni más de cincuenta veces el monto de la contribución recibida, omitida o adulterada.
c. Aplica una multa cuando se acredite la existencia de contribuciones individuales o aportaciones anónimas superiores a los topes establecidos en el artículo 30. En estos casos la multa no podrá ser menor de diez ni mayor de treinta veces el monto de la contribución recibida.

Las resoluciones de sanción pueden ser impugnadas ante el Jurado Nacional de Elecciones, en el plazo de cinco días hábiles desde el día siguiente de su notificación.

Contra lo resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones no procede recurso alguno." (Énfasis agregado)
10. Asimismo, con respecto a la infracción y sanción establecidas en el inciso a) del artículo 36 antes citado, cabe señalar que esta norma ha sido desarrollada en el artículo 79 del Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE, aprobado mediante Resolución Jefatural N° 060-2005-J/ONPE, de fecha 14 de marzo de 2005 y publicada el 16 de marzo de 2005. Así, este dispositivo reglamentario señala lo siguiente:
"Artículo 79.- Sanción por incumplimiento de presentación de la información financiera anual De acuerdo a lo establecido en el inciso a) del artículo 36 de la Ley, los partidos políticos pierden el derecho al financiamiento público directo cuando incumplen la obligación de presentar la contabilidad detallada de sus ingresos y gastos, de acuerdo a lo establecido y en los plazos señalados en los artículos 65 a 67 del Reglamento." (Énfasis agregado)
11. En base a los preceptos normativos antes citados, se advierte que el artículo 36, inciso a), de la LPP, frente al incumplimiento de los partidos políticos de presentar su información financiera anual dentro del plazo legal previsto, no establece una graduación en la sanción de perdida de financiamiento público directo, que se corresponda a la magnitud de la infracción, según se trate de una presentación extemporánea o de un incumplimiento permanente. De igual forma, el artículo 79 del Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE tampoco contempla un régimen de gradualidad en la sanción antes mencionada, que tome en cuenta no sólo la naturaleza de la infracción, sino también la menor o mayor gravedad del incumplimiento, conforme al criterio antes expuesto. De ahí que, se puede concluir que el actual marco normativo previsto por la LPP y el citado reglamento, le conceden a la ONPE una discrecionalidad amplia al momento de imponer la sanción correspondiente a la referida infracción.

12. Lo antes señalado, sin embargo, no quiere decir que el mencionado ámbito de discrecionalidad con que cuenta la ONPE no se encuentre sujeto a límites.

Precisamente, cabe recordar que el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de la citada administración electoral, debe ser modulado, entre otros, de acuerdo al principio de razonabilidad, el cual, a fin de garantizar la justicia y proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción a imponerse, exige la valoración de toda prueba o elemento que coadyuve a la determinación certera de la responsabilidad del administrado. Así, de conformidad con el numeral 3 del artículo 230 de la LPAG, el principio de razonabilidad se erige en precepto orientador del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, constituyendo su inobservancia, un claro supuesto de nulidad del acto administrativo.

13. En este sentido, de acuerdo con el principio de razonabilidad, la imposición de una sanción exige que se efectúe una apreciación razonable de los hechos en relación con quien los hubiese cometido. De ahí que, no se trata sólo de contemplar los hechos en abstracto, sino en cada caso concreto y tomando en cuenta las circunstancias concomitantes al mismo, de forma tal que la determinación final de la sanción debe responder a criterios para su aplicación progresiva o gradual dependiendo de la gravedad de la falta.

14. A partir de estas premisas, se advierte que, en lo que concierne al presente caso, el plazo que los partidos políticos tenían para presentar la Información Financiera Anual correspondiente al año 2013 vencía el 30 de junio de 2014. En este sentido, conforme aparece de la carta obrante a fojas 44, el Partido Democrático Somos Perú presentó la información financiera anual del año 2013 el 1 de julio de 2014. Por tanto, teniendo en cuenta que la referida agrupación política no cumplió con presentar la referida información financiera anual dentro del plazo legal establecido, la ONPE, mediante la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE, de fecha 10 de febrero de 2015, resolvió sancionarla con la pérdida de financiamiento público directo por el año 2015.

15. Así las cosas, si bien, efectivamente, el Partido Democrático Somos Perú incumplió con la obligación prevista en el artículo 34, tercer párrafo, de la LPP, e incurrió en la infracción tipificada en el artículo 36, inciso a), del citado cuerpo normativo; sin embargo, a consideración de este colegiado, en la sanción impuesta no se observó el principio de razonabilidad, en tanto que su determinación no respondió a ningún criterio para su aplicación progresiva o gradual, dependiendo de la gravedad de la falta (como lo habría sido si, estableciéndose una gradualidad en la sanción, la ONPE hubiese distinguido entre el incumplimiento definitivo y el cumplimiento extemporáneo de la presentación de la información financiera anual);
limitándose, por el contrario, la citada administración electoral, a realizar un razonamiento mecánico de aplicación de normas.

16. En efecto, resulta cuestionable que, siendo el principio de razonabilidad -como se ha puntualizado-la única garantía de justicia y proporcionalidad entre la falta cometida y la sanción a imponerse, la ONPE, al momento de establecer la sanción correspondiente, no haya realizado una graduación de la misma, valorando para ello el hecho de que la citada agrupación política, de motu proprio, presentó la información financiera anual correspondiente al año 2013, tan solo un día después de vencido el plazo que tenía para hacerlo, esto es, en un tiempo inmediato y razonable (y aproximadamente 5 meses antes de que se inicie el procedimiento sancionador y 7 meses antes de que se le imponga la sanción), circunstancia que, además, ponía de manifiesto el interés de la organización política recurrente de cumplir con su obligación.

17. En este sentido, la ONPE, en aplicación del principio de razonabilidad, debía establecer una gradualidad en la sanción a imponer (por un año fiscal, por meses, por porcentajes, etcétera), a partir de la diferencia que existe entre el incumplimiento definitivo de la presentación de la información financiera anual y la presentación extemporánea de la misma, máxime cuando este Supremo Tribunal Electoral, ya en la Resolución N° 815-2011-JNE, de fecha 12 de diciembre de 2011, refiriéndose a la infracción prevista en el inciso a) del artículo 36 de la LPP , consideró que este precepto normativo hacía referencia a dos infracciones distintas:
"20. Una sencilla lectura del artículo 36 de la Ley de Partidos Políticos, que regula las sanciones que puede imponer la Oficina Nacional de Procesos Electorales, nos permite apreciar no solo ?como resulta evidente, las sanciones? sino también las infracciones, siendo estas las siguientes:
a. No presentar la contabilidad detallada de ingresos y gastos anuales en el plazo previsto, que puede subdividirse en dos infracciones más específicas: i) la no presentación del informe anual, y ii) la presentación tardía o, fuera de plazo, del citado informe." (Énfasis agregado)
20. Ahora bien, de conformidad con el numeral 1 del artículo 10 de la LPAG, la contravención a la Constitución, a las leyes y a las normas reglamentarias constituye un vicio del acto administrativo que causa su nulidad de pleno de derecho. Por consiguiente, la inobservancia del principio de razonabilidad, reconocido en el artículo 230, numeral 3, del citado cuerpo legal, se configura como un supuesto de nulidad de dicho acto administrativo.

21. Por tanto, teniendo en cuenta que, en el presente caso, a consideración de este colegiado, la relación entre los hechos y la sanción impuesta por la ONPE al Partido Democrático Somos Perú, resulta desproporcionada, vulnerándose, de esta forma, el principio de razonabilidad con el que debe actuar la administración electoral en el ejercicio de sus facultades discrecionales y del ius punendi del Estado, e incurriéndose en la causal de nulidad del acto administrativo prevista en el numeral 1
del citado artículo 10 de la LPAG; corresponde declarar la nulidad de la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE, debiendo disponerse que la Jefatura de la ONPE emita un nuevo pronunciamiento en el procedimiento sancionador seguido en contra de la referida agrupación política, estableciendo la sanción a imponerse teniendo en cuenta las consideraciones señaladas en la presente resolución.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo Primero.- Declarar NULA la Resolución Jefatural N° 043-2015-J/ONPE, de fecha 10 de febrero de 2015, que resolvió sancionar al Partido Democrático Somos Perú, con la pérdida del financiamiento público directo correspondiente al año 2015, por no haber cumplido con presentar la Información Financiera Anual 2013 dentro del plazo legal establecido.

Artículo Segundo.- DISPONER que la Jefatura de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en el procedimiento sancionador seguido en contra del Partido Democrático Somos Perú, emita un nuevo pronunciamiento, en atención a las consideraciones señaladas en la presente resolución.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TÁVARA CÓRDOVA
FERNÁNDEZ ALARCÓN
AYVAR CARRASCO
CORNEJO GUERRERO
RODRÍGUEZ VÉLEZ
Samaniego Monzón Secretario General
Organos Autonomos, Jurado Nacional de Elecciones