Disponen devolver los actuados al concejo municipal a fin de que vuelva a emitir pronunciamiento sobre pedido de declaratoria de vacancia de alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, provincia de Maynas, departamento de Loreto RESOLUCIÓN N° 822-2013-JNE Expediente N° J-2013-00776 BELÉN - MAYNAS - LORETO RECURSO DE APELACIÓN Lima, tres de setiembre de dos mil trece. VISTO en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Juan Augusto Curto Mori en contra del Acuerdo de Concejo N° miércoles, septiembre 18, 2013

Disponen devolver los actuados al concejo municipal a fin de que vuelva a emitir pronunciamiento sobre pedido de declaratoria de vacancia de alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, provincia de Maynas, departamento de Loreto
RESOLUCIÓN N° 822-2013-JNE
Expediente N° J-2013-00776
BELÉN - MAYNAS - LORETO
RECURSO DE APELACIÓN
Lima, tres de setiembre de dos mil trece.

VISTO en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Juan Augusto Curto Mori en contra del Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013, adoptado en sesión extraordinaria de concejo municipal, realizado en la fecha antes mencionada, que rechazó la solicitud de vacancia presentada en contra de Hermógenes Flores Gómez en el cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, provincia de Maynas, departamento de Loreto, por la causal de nepotismo e infracción de las restricciones a la contratación, previstas en el artículo 22, numerales 8
y 9, este último concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, así como el Expediente de queja N° J-2013-00686, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES
Respecto a la solicitud de vacancia Con fecha 19 de abril de 2013, Juan Augusto Curto Mori solicita la vacancia de Hermógenes Flores Gómez (fojas 146 a 148), alegando que habría dispuesto la contratación de Miroslova Meléndez Catang en el cargo de secretaria IV adscrita a la gerencia de administración y finanzas de la Municipalidad Distrital de Belén, a sabiendas de que era presuntamente su pariente por afinidad en segundo grado, dada su condición de conviviente de su cuñado, incurriendo así en acto de nepotismo, hecho que también evidenciaría un confiicto de intereses sancionado por el artículo 63 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM), por cuanto habría quedado acreditado que se lesionó la autonomía e imparcialidad en el manejo administrativo y la seguridad jurídica de la Municipalidad Distrital de Belén.

Descargos del alcalde Con fecha 4 de junio de 2013 (fojas 40 a 58), Hermógenes Flores Gómez solicita que se rechace el pedido de vacancia presentado en su contra, señalando que no existe relación de parentesco por afinidad en segundo grado entre su persona y Miroslova Meléndez Catang, por cuanto esta última, pese a que tendría dos hijos con Nel Montes Panduro, hermano de su cónyuge Marleni Montes Panduro, no resultaría ser, sin embargo, su pariente por afinidad en ningún grado o línea, pues no presenta parentesco consanguíneo con su cónyuge.

Adicionalmente, señala que si bien está acreditado el vínculo contractual entre la Municipalidad Distrital de Belén y Miroslova Meléndez Catang, sin embargo, al no existir vínculo familiar alguno entre esta y su persona, se debe concluir que la referida entidad edil no contrató a ningún familiar suyo.

Igualmente, alega que no dispuso ni efectuó injerencia en la contratación de Miroslova Meléndez Catang, por cuanto la atribución de contratación de personal fue transferida vía delegación al gerente municipal, por lo que el pedido de vacancia por nepotismo debe ser rechazado.

Por otro lado, señala que en los hechos que se le atribuyen no concurre un confiicto de intereses, toda vez que el gerente municipal, contando con la delegación de la atribución del alcalde, para la designación de servidores, dispuso la contratación de Miroslova Meléndez Catang, sin que para tal acto se haya requerido de concurso público, dado el carácter eventual de las actividades que aquella iba a desarrollar, sin contravenir los dispositivos legales vigentes, por lo que queda desvirtuado cualquier atisbo de favorecimiento indebido para con la citada servidora municipal.

Decisión del concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén Con fecha 4 de junio de 2013, se llevó a cabo la sesión extraordinaria, a efectos de tratar la solicitud de vacancia presentada por Juan Augusto Curto Mori en contra de Hermógenes Flores Gómez, alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén. Así, en la sesión extraordinaria antes referida (fojas 17 a 37), los miembros del concejo provincial rechazaron, por unanimidad, la mencionada solicitud de vacancia. La votación en dicha sesión fue de nueve votos en contra de la solicitud de vacancia.

Dicha decisión se plasmó en el Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013 (foja 36).

Respecto al recurso de apelación Al no estar de acuerdo con la decisión emitida por el concejo municipal, Juan Augusto Curto Mori interpuso, con fecha 14 de junio de 2013, recurso de apelación (fojas 3 a 10) en contra del Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013, en el cual reitera los argumentos expuestos en su solicitud de vacancia.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
En el presente caso corresponde determinar si Hermógenes Flores Gómez, alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, incurrió en la causal de vacancia por nepotismo e infracción de las restricciones a la contratación, previstas en el artículo 22, numeral 8 y 9, este último concordante con el artículo 63, de la LOM, al haber supuestamente dispuesto la contratación de Miroslova Meléndez Catang, en el cargo de secretaria IV, adscrita a la gerencia de administración y finanzas, a sabiendas de que era presuntamente su pariente por afinidad en segundo grado, dada su condición de conviviente de su cuñado.

CONSIDERANDOS
Cuestión previa: Pedido de vacancia en contra de los regidores interpuesto en el recurso de apelación 1. En su recurso de apelación, reiterado en su escrito, de fecha 26 de junio de 2013, el recurrente señala que solicita la vacancia de los regidores Jorge Pérez Asenjo, Karina Odeli Orbe Castillo, Marleni Araujo Tuesta, Edinson Guerrero Sánchez, Rudy Roxana Ramírez Ramírez, Petthy Alejandro Bautista Zeremelco, Jussett Armando Del Águila Peña y Rodolfo Ramos Huaynacari, por cuanto en la sesión extraordinaria de fecha 4 de junio de 2013, en donde se trató su pedido de vacancia, el asesor de la alcaldía habría leído los descargos del alcalde y habría asumido la defensa de este, tratando de direccionar y convencer al cuerpo de regidores, por lo cual los regidores consintieron estos actos dolosos realizando una labor administrativa de ordenar tácitamente que se realice la defensa por intermedio de un funcionario de la municipalidad.

2. Con respecto a ello, cabe señalar que el recurso de apelación materia del presente expediente tuvo su origen en el pedido de vacancia formulado por el solicitante con fecha 19 de abril de 2013, y estuvo, conforme se observa de su tenor, dirigido a cuestionar supuestos actos de nepotismo y de infracción de las restricciones a la contratación de parte del alcalde, y no se cuestionaba hecho alguno cometido por los regidores Jorge Pérez Asenjo, Karina Odeli Orbe Castillo, Marleni Araujo Tuesta, Edinson Guerrero Sánchez, Rudy Roxana Ramírez Ramírez, Petthy Alejandro Bautista Zeremelco, Jussett Armando Del Águila Peña y Rodolfo Ramos Huaynacari.

3. En consecuencia, advirtiéndose que el recurrente pretende que en vía de apelación se introduzca el análisis de una causal de vacancia, y con respecto a autoridades ediles contra las cuales no estaba dirigida su solicitud de vacancia, y que, por ello, no fue materia de discusión ni tramitación en sede municipal, en consecuencia, debe entenderse que el presente recurso de apelación únicamente está referido a los hechos que se le atribuyen al alcalde, por la causal de nepotismo e infracción de las restricciones a la contratación, razón por la cual, el análisis que se realice se limitará a verificar la concurrencia de dichas causales, dejándose a salvo el derecho del recurrente para que lo haga valer conforme a ley.

Sobre el extremo del pedido de vacancia referido a la causal de nepotismo El nepotismo como causal de vacancia a través de la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones 4. La causal de vacancia invocada por el recurrente es la de nepotismo, conforme a la ley de la materia, según lo señala el artículo 22, numeral 8, de la LOM. Por ello, resultan aplicables la Ley N° 26771, que establece la prohibición de ejercer la facultad de nombramiento y contratación de personal en el sector público, y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 021-2000-PCM, y modificado por Decreto Supremo N° 017-2002-PCM.

5. A fin de establecer fehacientemente la existencia de la causal de nepotismo en un supuesto concreto, resulta necesario identificar los siguientes elementos: a) la existencia de una relación de parentesco en los términos previstos en la norma, entre el funcionario y la persona contratada;
b) la existencia de una relación laboral o contractual entre la entidad a la cual pertenece el funcionario y la persona contratada; y c) la injerencia por parte del funcionario para el nombramiento o contratación de tal persona.

Cabe precisar que el análisis de los elementos antes señalados es secuencial, en la medida en que cada uno es condición para la existencia del siguiente.

Análisis de los elementos de la causal de nepotismo en el caso concreto Sobre la existencia de una relación de parentesco 6. En cuanto al primer elemento de análisis, se advierte que se atribuye al alcalde Hermógenes Flores Gómez haber ejercido injerencia para favorecer la contratación de Miroslova Meléndez Catang, conviviente de su cuñado, Nel Montes Panduro.

7. Siendo ello así, a efectos de ilustrar el razonamiento que este órgano colegiado va ha desarrollar, resulta oportuno consignar el siguiente esquema:

Convivientes Cónyuges Padres de Marleni y Nel Montes Panduro Marleni Montes Panduro (cónyuge)
Nel Montes Panduro (hermano)
Hermógenes Flores Gómez (alcalde)
Miroslova Meléndez Catang (conviviente)
8. En este punto, este Supremo Tribunal Electoral considera necesario establecer que el parentesco por afinidad vincula a un cónyuge únicamente con los parientes consanguíneos del otro, es decir, solo se refiere a aquellas relaciones que se presentan entre una persona y los parientes consanguíneos de su cónyuge. De esta manera, aún cuando conforme a los usos sociales se acepte que existen relaciones de familiaridad con los parientes afines de los afines, como por ejemplo con los denominados concuñados, en realidad con tales personas no existe legalmente un vínculo de afinidad.

En consecuencia, la causal de vacancia por nepotismo, al alcanzar únicamente a los parientes hasta el segundo grado de afinidad, no puede sancionar la contratación de los denominados concuñados.

9. Ahora bien, de los medios probatorios obrantes en autos, no se encuentra acreditada la existencia de una relación de parentesco dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad entre el alcalde Hermógenes Flores Gómez y Miroslova Meléndez Catang.

10. En efecto, teniendo en cuenta, tal como lo ha señalado el alcalde, en su escrito de descargo, y como lo acepta el solicitante, tanto en su solicitud de vacancia como en su recurso de apelación, que Miroslova Meléndez Catang no es cónyuge de Nel Montes Panduro, hermano de la esposa del alcalde cuestionado, sino que es su conviviente, en estricto, no le uniría ningún vínculo de parentesco, por consanguinidad o afinidad, con el alcalde cuestionado.

11. Siendo ello así, en cuanto al análisis del primer elemento, este Supremo Tribunal Electoral ha indicado que la acreditación de esta causal no implica la verificación de relaciones que, por empatía, puedan darse entre la autoridad cuestionada y su supuesto pariente; de ahí que, por ejemplo, haya establecido que las relaciones de parentesco espiritual, como la que existe entre el padrino y el ahijado, no constituyen relaciones de parentesco (Resolución N° 615-2012-JNE), así como tampoco la mera existencia de un hijo entre dos personas (Resolución N° 693-2011-JNE), por lo que, para el caso de autos, debe enfatizarse que la relación de parentesco por afinidad es la que surge del matrimonio, y sólo alcanza a los parientes consanguíneos del cónyuge, con respecto al otro.

12. En ese sentido, no habiendo quedado acreditada la existencia del primer elemento constitutivo de la causal de vacancia por nepotismo, prevista en el artículo 22, numeral 8, de la LOM, y siendo secuenciales los tres elementos de análisis que la configuran, por cuanto, para su constitución, dichos elementos deben concurrir en forma simultánea, por consiguiente, la conducta que se le atribuye a la autoridad cuestionada no configura la referida causal de vacancia, careciendo de objeto continuar con el análisis del tercer requisito establecido en el segundo considerando de la presente resolución, debiendo desestimarse, en este extremo, el recurso de apelación y confirmar el acuerdo de concejo venido en grado.

Sobre el extremo del pedido de vacancia referido a la causal de infracción de las restricciones a la contratación El debido proceso en los procedimientos de vacancia de autoridades municipales 13. El procedimiento de vacancia de alcaldes y regidores de los concejos municipales está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causales señaladas en el artículo 22 de la LOM, y cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades. Por ello, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, como en el presente caso, pues, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causales atribuidas, se declarará la vacancia del cargo de alcalde o regidor cuestionados y se les retirará la credencial otorgada en su momento como consecuencia del proceso electoral en el que fueron declarados ganadores.

14. Dichas garantías a las que se ha hecho mención no son otras que las que integran el debido procedimiento, siendo este uno de los principios de los que está regida la potestad sancionadora de la Administración Pública, conforme lo estipula el artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG). Precisamente, el debido proceso comporta, además de una serie de garantías de índole formal, el derecho a obtener una decisión fundada, lo cual exige que la que se adopte en el procedimiento contemple el análisis de los hechos materia de discusión, así como de las normas jurídicas que resulten aplicables.

15. Es necesario resaltar que, de acuerdo a lo establecido por nuestro Tribunal Constitucional, mediante sentencia recaída en el Expediente N° 3741-2004-AA/TC, "el debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado (...)" durante la actuación del poder de sanción de la Administración.

La debida motivación de las decisiones del concejo municipal 16. El deber de motivar las decisiones, garantía del debido proceso, extensivo en sede administrativa, en virtud de la sentencia del Tribunal Constitucional antes mencionada, se encuentra consagrado en el artículo 139, inciso 5, de la Constitución Política del Perú, y tiene como finalidad principal permitir el acceso de los administrados al razonamiento lógico jurídico empleado por las instancias de mérito para justificar sus decisiones y así puedan ejercer adecuadamente su derecho de defensa, cuestionando, de ser el caso, el contenido y la decisión asumida.

17. Así, la motivación de las decisiones que resuelven los pedidos de vacancia y suspensión constituye un deber para los concejos municipales, e implica que dichos colegiados ediles deban señalar, en forma expresa, los fundamentos fácticos y jurídicos que sustentan su decisión, respetando los principios de jerarquía de normas y de congruencia procesal. En tal sentido, como lo ha establecido nuestro Tribunal Constitucional (sentencias recaídas en los Expedientes N° 090-2004-AA/TC y N° 4289-2004-AA/TC), la motivación, en estos casos, permite a la Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria, sino que se sustenta en la aplicación racional y razonable del derecho.

18. Más aún, el deber de motivar el acuerdo o decisión por el que se resuelve una solicitud de vacancia o suspensión de una autoridad edil, no solo constituye una obligación constitucional y legal impuesta a la Administración, sino, sobre todo, un derecho del administrado, a efectos de que este pueda hacer valer los medios impugnatorios previstos por ley, cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto sancionador.

19. Por lo antes expuesto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 139, inciso 5, de la Constitución Política del Perú, y el artículo 230, numeral 2, de la LPAG, que recogen el derecho al debido procedimiento, así como por el artículo 102 de la LPAG, que señala que el acta de sesión emitida por un órgano colegiado debe contener, entre otros puntos, el acuerdo que expresa claramente el sentido de la decisión adoptada, así como su fundamento, este Supremo Tribunal Electoral se ve en la imperiosa necesidad de reiterar que los concejos municipales, en los procedimientos de vacancia y suspensión tramitados en sede municipal, tienen el deber de discutir cada uno de los hechos planteados, hacer un análisis de los mismos y, finalmente, decidir si tales hechos se subsumen en la causal de vacancia invocada, debiendo, además, detallar en el acta respectiva dicho razonamiento lógico jurídico.

20. En tal sentido, si bien los miembros que integran los concejos municipales no necesariamente tienen una formación jurídica, situación que dificulta efectuar un análisis de este tipo al momento de debatir las solicitudes de vacancia; sin embargo, a consideración de este órgano colegiado, dicha situación no los excluye del deber de discutir cada uno de los hechos planteados, hacer un análisis de los mismos y, finalmente, decidir si tales hechos se subsumen en la causal de vacancia invocada, lo cual debe estar detallado en el acta respectiva.

21. Así, este Supremo Tribunal Electoral considera que en los acuerdos de concejo municipal en los que se plasme la decisión sobre si es procedente o fundada una vacancia, debe existir un mínimo razonable de fundamentación, la que consistirá en detallar los argumentos que sustentarán la decisión, los cuales devendrán como consecuencia de la valoración conjunta de los medios probatorios aportados por el solicitante, la autoridad administrada o aquellos recabados de oficio por el concejo municipal. De esta manera, los medios probatorios deben cumplir con su finalidad, que es la de brindar certeza al concejo municipal sobre los puntos controvertidos, debiendo entenderse, asimismo, que el concejo municipal no está en la obligación de considerar en sus decisiones la totalidad de los argumentos de los administrados, sino solo aquellos que se encuentren relacionados con el asunto o controversia materia de análisis. Por consiguiente, la decisión a emitirse debe ser la conclusión lógica de los argumentos esgrimidos en el acta de sesión.

La causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación a través de la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones 22. El artículo 22, numeral 9, de la LOM, concordado con el artículo 63 del mismo cuerpo normativo, tiene por finalidad la protección de los bienes municipales. En vista de ello, dicha norma entiende que estos bienes no estarían suficientemente protegidos cuando quienes están a cargo de su protección (alcaldes y regidores) contratan, a su vez, con la misma municipalidad, y prevé, por lo tanto, que las autoridades que así lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

23. En ese sentido, se tiene que es posición constante del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, sobre la correcta interpretación del artículo 63 de la LOM, que la mencionada disposición no tiene otra finalidad que la de proteger el patrimonio municipal en los actos de contratación que sobre bienes municipales celebren el alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales. Esta restricción en la contratación sobre bienes municipales por parte de autoridades de elección popular es entendida conforme al hecho de si se configura o no un confiicto de intereses al momento de su intervención:
"(...) En efecto, el alcalde y los regidores, han sido elegidos principalmente para velar por los intereses de la comuna, especialmente en lo que respecta al manejo de sus bienes, no pudiendo, en consecuencia, intervenir en contratos sobre bienes municipales porque, en aquel supuesto, no podría distinguirse entre el interés público municipal, que por su cargo deben procurar, de aquel interés particular, propio o de terceros, que persigue todo contratante. Así, la figura del confiicto de intereses es importante a la hora de determinar si el alcalde, los regidores y los demás sujetos señalados en el artículo 63 han infringido la prohibición de contratar, rematar obras y servicios públicos municipales o adquirir sus bienes (...)" (Resolución N° 254-2009-JNE, de fecha 27
de marzo de 2009, Fundamento 11, segundo párrafo;
énfasis agregado).

24. La presencia de esta doble posición, por parte de la autoridad municipal, como contratante y contratado, ha sido calificada como confiicto de intereses, y según criterio jurisprudencial asentado desde la Resolución N° 171-2009-JNE, es posible que se configure no solo cuando la misma autoridad se ha beneficiado directamente de los contratos municipales, sino también cuando se ha beneficiado a cualquier tercero respecto de quien se compruebe que la autoridad municipal ha tenido algún interés personal en que así suceda.

25. Así, la vacancia por confiicto de intereses se produce cuando se comprueba la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad, alcalde o regidor, pues es claro que la autoridad no puede representar intereses contrapuestos. En tal sentido, en reiterada jurisprudencia, este Supremo Tribunal Electoral ha indicado que la existencia de un confiicto de intereses requiere de la aplicación de una evaluación tripartita y secuencial, en los siguientes términos: a) si existe un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad, cuyo objeto sea un bien municipal; b) si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal en relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera); y c) si, de los antecedentes, se verifica que existe un confiicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

26. En esa línea, una vez precisados los alcances del artículo 63 de la LOM, en la jurisprudencia del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, los mismos que deben ser considerados en sede municipal al decidirse un caso de vacancia por la causal antes citada, se procederá a valorar la congruencia de la motivación expuesta en la recurrida y la conexión lógica de los hechos imputados con la solicitud de declaratoria de vacancia.

Respecto del deber de los concejos municipales de verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones 27. El procedimiento de declaratoria de vacancia está compuesto por actos orientados a determinar si los hechos expuestos configuran alguna de las causales previstas en el artículo 22 de la LOM, y cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades. Al tratarse de un procedimiento administrativo de carácter sancionador, debe estar revestido de las garantías propias de los procedimientos de este tipo, más aún si, de constatarse que se ha incurrido en alguna de las causales establecidas, se cesará permanentemente de sus funciones ediles a la autoridad cuestionada y se dejará sin efecto la credencial que le expidió el Jurado Nacional de Elecciones, que lo faculta como tal.

28. Las garantías a las que se hace referencia son las que integran el debido proceso, el que constituye un principio de la potestad sancionadora de la Administración Pública, conforme lo estipula el artículo 230 de la LPAG.

29. En ese sentido, el numeral 1.3 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG establece como uno de los principios del procedimiento administrativo el principio de impulso de oficio. Este principio implica que "(...) las autoridades administrativas deben dirigir e impulsar el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias".

30. Asimismo, el numeral 1.11, primer párrafo, del artículo citado establece que toda "(...)autoridad administrativa competente tiene el deber de verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas".

Sobre el principio de congruencia procesal en los procedimientos de vacancia y suspensión de autoridades municipales 31. Tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 00728-2008-PHC/TC, "el principio de congruencia procesal exige que el juez, al momento de pronunciarse sobre una causa determinada, no omita, altere o se exceda en las peticiones ante él formuladas".

32. Así pues, conforme a dicho principio, es obligación de los magistrados pronunciarse respecto a todos los puntos controvertidos establecidos en el proceso, debiendo resolver sobre todas las alegaciones de las partes en sus actos postulatorios o en sus medios impugnatorios, es decir, que la decisión comprenda todas las pretensiones propuestas por los interesados durante el proceso. De esta manera, el incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia.

33. Ahora bien, tal como lo ha señalado este Supremo Tribunal Electoral, en la Resolución N° 614-2013-JNE, de fecha 25 de junio de 2013, "(...) la aplicación del principio de congruencia en el procedimiento administrativo tiene sus matices propios, ya que el funcionario público no agota su cometido y obligaciones con el análisis y pronunciamiento sobre lo expuesto por el administrado, sino que debe resolver sobre cuantos aspectos obren en el expediente, cualquiera sea su origen. Es por ello que, en principio, la Administración debe pronunciarse no solo sobre lo planteado en la solicitud o pedido, sino también sobre aspectos que pudieran haber surgido durante la tramitación del expediente, provengan del escrito inicial, de modificaciones cuantitativas o cualitativas del petitorio, o de la información oficial a que se tuviera acceso y conste en el expediente".

34. Siendo ello así, y siguiendo el criterio establecido en el pronunciamiento antes señalado, "el principio de congruencia procesal, aplicado en los procedimientos de vacancia y suspensión, implica, por un lado, que los concejos municipales no pueden ir más allá de las causales imputadas en la solicitud de vacancia, ni fundar su decisión en causales diversas de los que han sido imputadas por las partes y, por otro lado, que los concejos municipales tienen la obligación de pronunciarse respecto a todas las causales imputadas en la solicitud de vacancia, así como sobre todas las alegaciones efectuadas por las partes en sus actos postulatorios o medios impugnatorios".

Análisis de la causal de infracción de las restricciones a la contratación en el caso concreto 35. En el presente caso se le atribuye a Hermógenes Flores Gómez, alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, haber tenido un interés directo en la contratación de Miroslova Meléndez Catang, en el cargo de secretaria IV adscrita a la gerencia de administración y finanzas de la Municipalidad Distrital de Belén, debido a la relación de cercanía o familiaridad que los unía, al tener esta última la condición de conviviente del cuñado del citado burgomaestre. Sobre la base de estos hechos, se sostiene que la referida autoridad edil habría incurrido en la causal de infracción de las restricciones a la contratación, prevista en el artículo 22, numeral 9, en concordancia con el artículo 63, de la LOM.

36. Dicho esto, en el presente caso, de los documentos obrantes en autos, este órgano colegiado estima que el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén, en la tramitación del procedimiento de vacancia, tal como se explicará a continuación, incurrió en dos defectos: i)
por un lado, al no requerir, actuar e incorporar los medios probatorios necesarios para evaluar si concurrían los elementos que configuran la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación alegada por el solicitante, habría incumplido con los principios administrativos de impulso de oficio y de verdad material, y ii) por otro lado, al no pronunciarse sobre la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación, en la sesión extraordinaria, de fecha 4 de junio de 2013, habría infringido el principio de congruencia procesal.

Sobre el incumplimiento de los principios de impulso de oficio y de verdad material 37. De acuerdo a lo antes señalado, en primer término, a consideración de este Supremo Tribunal Electoral, el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén no agotó los medios disponibles a su alcance, a efectos de dilucidar, si efectivamente el cuestionado alcalde incurrió en la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación, en relación a la contratación de Miroslova Meléndez Catang, en el cargo de secretaria IV adscrita a la gerencia de administración y finanzas de la Municipalidad Distrital de Belén, quien se habría favorecido con dicha contratación dada su condición de conviviente del cuñado de la autoridad cuestionada.

En efecto, el concejo municipal, con anterioridad a la celebración de la sesión extraordinaria de concejo, debió requerir a las áreas o unidades orgánicas de la Municipalidad Distrital de Belén, informes debidamente motivados, y la documentación con relación a la contratación de Miroslova Meléndez Catang, a efectos de establecer si, en efecto, el alcalde Juan Augusto Curto Mori favoreció a la mencionada persona con su contratación como secretaria IV adscrita a la gerencia de administración y finanzas de la referida comuna.

En tal sentido, con la finalidad de que el concejo municipal pudiera determinar fehacientemente los periodos que contrató la Municipalidad Distrital de Belén a Miroslova Meléndez Catang, la naturaleza de tales contratos o nombramientos, los montos contratados con dicha persona, así como, especialmente, el sustento de tal contratación o nombramiento, resultaba necesario incorporar dichos informes y toda la documentación relevante e idónea al respecto, tales como los antecedentes de la contratación de Miroslova Meléndez Catang con la entidad edil, convocatoria de selección de personal, expediente de postulación, evaluación de selección, contrato de trabajo, boletas de pago, libro de planillas, comprobantes de pago, recibos por honorarios, órdenes de servicio, informes de conformidad, requerimientos del área usuaria, términos de referencia, memorandos, entre otros.

38. Siendo así, se advierte que el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén no cumplió ni tramitó el procedimiento de conformidad con lo establecido en el artículo IV del Título Preliminar de la LP AG, el cual consagra como principios del procedimiento administrativo, entre otros, los mencionados principio de impulso de oficio y principio de verdad material, lo que incide negativamente no solo en el derecho de las partes intervinientes en el procedimiento de declaratoria de vacancia, sino que también obstaculiza la adecuada administración de justicia electoral que debe proveer este Supremo Tribunal Electoral, ya que no cuenta con los elementos de juicio para formarse convicción en torno a la concurrencia o no de la causal de declaratoria de vacancia invocada en la presente controversia jurídica.

39. Por ello, para asegurar que los hechos imputados y los medios probatorios que obren en el expediente sean analizados y valorados, al menos en dos instancias –el concejo municipal, como instancia administrativa, y el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, como instancia jurisdiccional–, y en tanto, según se ha expuesto en los considerandos precedentes, el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén no ha respetado los principios de impulso de oficio y verdad material en el desarrollo del presente procedimiento, este Supremo Tribunal Electoral considera necesario declarar la nulidad del Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4
de junio de 2013, y todo lo actuado hasta la presentación de la solicitud de declaratoria de vacancia formulada por Juan Augusto Curto Mori y los descargos formulados por Hermógenes Flores Gómez.

Sobre la infracción del principio de congruencia procesal y del derecho a la debida motivación en el Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB
40. Tal como se ha señalado, mediante solicitud de vacancia, de fecha 19 de abril de 2013 (fojas 146 a 148), Juan Augusto Curto Mori solicitó la declaratoria de vacancia del alcalde Hermógenes Flores Gómez, por las causales de nepotismo e infracción de las restricciones a la contratación, al considerar que este tuvo un interés directo en la contratación de Miroslova Meléndez Catang, quien tiene la condición de conviviente de su cuñado.

41. En efecto, de la lectura de la solicitud de vacancia, se observa que el recurrente no solo hace mención a que, con la contratación de Miroslova Meléndez Catang, el alcalde cuestionado habría incurrido en la causal de nepotismo, sino también en la causal de infracción de las restricciones a la contratación.

42. No obstante, conforme se advierte del acta de la sesión extraordinaria, llevada a cabo el 4 de junio de 2013 (fojas 17 a 37), el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén, al resolver la solicitud de vacancia presentada por el ahora recurrente, no tuvo en consideración uno de los extremos de esta, puesto que, tal como se observa de la misma, no se pronunció sobre la causal de infracción de la restricción a la contratación, conforme a los términos expuestos en el considerando anterior.

43. Ciertamente, en la citada acta, se consignaron únicamente los alegatos de la autoridad cuestionada, no constando que los miembros del concejo hayan debatido y valorado sobre los hechos planteados, ni efectuado un análisis de los mismos, ni mucho menos si los mismos se subsumían en la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación, tampoco observándose el razonamiento lógico jurídico que sustenta su decisión, limitándose en todo momento a discutir y debatir sobre la causal de vacancia por nepotismo.

44. Así pues, del acta de la sesión extraordinaria antes referida, así como del Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013, que plasmó la decisión adoptada en la aludida sesión extraordinaria, se aprecia que los integrantes del concejo municipal no se pronunciaron por las dos causales atribuidas, esto es, sobre las causales de nepotismo y de infracción de las restricciones a la contratación, adoleciendo, por consiguiente, de falta de pronunciamiento sobre una de las causales de vacancia invocadas 45. Siendo ello así, conforme al escrito de la solicitud de vacancia antes mencionado, el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén debía pronunciarse sobre dicha causal, de modo que, al no hacerlo, este Supremo Tribunal Electoral estima que se ha vulnerado el principio de congruencia procesal que forma parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, previsto en el artículo 139, numeral 3, de la Constitución Política del Perú, debiendo, en consecuencia, declararse nulo el Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013 (foja 36), que plasmó la decisión adoptada en la sesión extraordinaria llevada a cabo en dicha fecha (fojas 17 a 37).

46. Por tal motivo, en vista de que resulta necesario asegurar que los órganos competentes se pronuncien sobre los hechos imputados y los medios probatorios que obren en el expediente, y sobre la controversia jurídica planteada en un procedimiento específico, y a que, conforme se ha evidenciado en los considerandos anteriores, el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén no ha emitido pronunciamiento sobre la causal de vacancia de infracción de las restricciones a la contratación, en este sentido de conformidad con lo establecido en el artículo 10, numeral 1, de la LPAG, según el cual constituye un vicio que causa la nulidad del acto administrativo la contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias, corresponde declarar la nulidad de la sesión extraordinaria de concejo municipal, llevada a cabo el 4 de junio de 2013, en el extremo en que se solicita la vacancia del alcalde Hermógenes Flores Gómez, por la causal de infracción de las restricciones a la contratación, a fin de que el referido concejo convoque nuevamente a sesión extraordinaria para tratar la solicitud de vacancia interpuesta por Juan Augusto Curto Mori.

Sobre los actos que deberá realizar el concejo municipal como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB
47. Como consecuencia de la nulidad a declararse en el presente expediente, es necesario precisar que el concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén, antes de convocar a la sesión extraordinaria en la que, respetando los plazos previstos en el artículo 23 de la LOM (treinta días hábiles), se resuelva la solicitud de declaratoria de vacancia presentada en contra del alcalde, proceda de la siguiente manera:
a) El alcalde, dentro del plazo máximo de cinco días hábiles, luego de notificada la presente resolución, deberá convocar a sesión extraordinaria, debiendo fijar la fecha de realización de dicha sesión dentro de los treinta días hábiles siguientes de notificado el presente pronunciamiento, respetando, además, el plazo de cinco días hábiles que debe mediar obligatoriamente entre la notificación de la convocatoria y la mencionada sesión, conforme al artículo 13 de la LOM.
b) Se deberá notificar dicha convocatoria al solicitante de la vacancia, a la autoridad cuestionada y a los miembros del concejo municipal, respetando estrictamente las formalidades previstas en los artículos 21 y 24 de la LPAG, bajo responsabilidad.
c) El alcalde, para mejor resolver, deberá requerir a las áreas o unidades orgánicas involucradas, bajo responsabilidad funcional, en primer lugar, los informes, debidamente motivados y documentados, y toda la documentación que fuese necesaria e idónea para determinar la existencia y naturaleza del vínculo entre la referida entidad edil y Miroslova Meléndez Catang, así como los periodos y montos exactos contratados con dicha persona, debidamente acompañado de las boletas de pago, libro de planillas, comprobantes de pago, recibos por honorarios, órdenes de servicio, informes de conformidad, requerimientos del área usuaria, términos de referencia, memorandos y todos aquellos documentos que den cuenta de las razones por las cuales finalmente se contrató a la referida persona, vale decir, medios probatorios que se deberán incorporar al procedimiento de vacancia, y que deberán presentarse con la debida anticipación, respetando el plazo de treinta días hábiles que tiene el concejo municipal para pronunciarse sobre el pedido de vacancia.
d) Una vez que se cuente con dicha información, deberá correrse traslado de la misma al solicitante Juan Augusto Curto Mori y al alcalde Hermógenes Flores Gómez, para salvaguardar su derecho a la defensa y el principio de igualdad entre las partes. De la misma manera, deberá correrse traslado con los referidos informes y documentación a todos los integrantes del concejo municipal.
e) Tanto el alcalde como los regidores deberán asistir obligatoriamente a la sesión extraordinaria antes referida, bajo apercibimiento de tener en cuenta su inasistencia para la configuración de la causal de vacancia por inasistencia injustificada a las sesiones extraordinarias, prevista en el artículo 22, numeral 7, de la LOM.

En la sesión extraordinaria, el concejo municipal deberá pronunciarse, en forma obligatoria, valorando los documentos incorporados y actuados por el concejo municipal, y motivando debidamente la decisión que adopte, sobre la cuestión de fondo de la solicitud de vacancia, debiendo discutir los miembros del concejo sobre los tres elementos que configuran la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación, esto es, i)
existencia de un vínculo contractual, que puede ser laboral o civil, entre la Municipalidad Distrital de Belén y Miroslova Meléndez Catang, ii) participación del cuestionado alcalde en dicha relación contractual, por intermedio de Miroslova Meléndez Catang, en calidad de tercero o interpósita persona con quien el alcalde habría tenido algún interés directo, y finalmente, iii) que haya un confiicto de intereses que haya favorecido a Miroslova Meléndez Catang, no pudiendo, bajo ninguna circunstancia, dejar de resolver sobre el fondo de la controversia, todo ello con el fin de que se pueda determinar fehacientemente si el cuestionado alcalde incurrió en la causal de vacancia que se le atribuye. En tal sentido, se deben evaluar los documentos que sean necesarios, para esclarecer el cuestionamiento formulado por la contratación de Miroslova Meléndez Catang. Del mismo modo, debe considerarse la línea jurisprudencial de este órgano electoral respecto a la causal de vacancia establecida en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la LOM.

Igualmente, en el acta que se redacte deberá consignarse los argumentos centrales de la solicitud de declaratoria de vacancia, los argumentos fundamentales de descargos presentados por la autoridad cuestionada, los medios probatorios ofrecidos por las partes, además de consignar y, de ser el caso, sistematizar los argumentos de los regidores que hubiesen participado en la sesión extraordinaria, así como la motivación y discusión en torno a los tres elementos antes mencionados, la identificación de todas las autoridades ediles (firma, nombre, documento nacional de identidad, fecha y hora de recepción, relación el destinatario), y el voto expreso y específico (a favor o en contra) y fundamentado de cada autoridad, no pudiendo ninguna abstenerse de votar, respetando, además, el quórum establecido en la LOM.
f) El acuerdo de concejo que formalice la decisión adoptada, deberá ser emitido en el plazo máximo de cinco días hábiles luego de llevada a cabo la sesión, debiendo notificarse la misma al solicitante de la vacancia y a la autoridad cuestionada, respetando fielmente las formalidades del artículo 21 y 24 de la LPAG.
g) En caso de que se interponga recurso de apelación, se debe remitir el expediente original, salvo el acta de la sesión extraordinaria, que podrá ser remitida en copia certificada por fedatario, dentro del plazo máximo e improrrogable de tres días hábiles luego de presentado el mismo, siendo potestad exclusiva del Jurado Nacional de Elecciones calificar la inadmisibilidad o improcedencia del referido recurso de apelación.

Finalmente, cabe recordar que todas estas acciones antes establecidas son dispuestas por este Supremo Tribunal Electoral en uso de las atribuciones que le han sido conferidas por la Constitución Política del Perú, bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se remitirán copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal de que corresponda, para que las remita al fiscal provincial penal respectivo, a fin de que evalúe la conducta de los integrantes del concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Belén, en relación al artículo 377 del Código Penal.

Respecto al escrito, de fecha 26 de junio de 2013, presentado por Juan Augusto Curto Mori 48. Es necesario hacer mención de que, luego de interpuesto el recurso de apelación, el recurrente Juan Augusto Curto Mori presentó un escrito, de fecha 26 de junio de 2013 (fojas 161 a 194), a través del cual adjuntó diversa documentación que acreditaría el interés de parte del alcalde en la contratación de Miroslova Meléndez Catang.

49. Sin embargo, tal como lo hemos señalado en los párrafos precedentes, estos documentos no fueron actuados ni valorados en sede municipal, por lo que valorarlos en esta instancia implicaría vulnerar el debido procedimiento y el derecho de defensa del solicitante de la vacancia. Por ello, este órgano colegiado considera conveniente que, antes de la realización de la nueva sesión extraordinaria, el concejo municipal corra traslado a la autoridad cuestionada de los documentos presentados por el recurrente en su escrito de fecha 26 de junio de 2013 ante este órgano electoral.

Sobre la participación del asesor legal en la sesión extraordinaria del 4 de junio de 2013
50. Finalmente, este órgano colegiado considera pertinente llamar la atención sobre la participación de Sergio Christian Vásquez Gaviola, asesor de alcaldía, en la sesión extraordinaria de concejo, de fecha 4 de junio de 2013, en tanto el mismo, en ausencia del abogado defensor del alcalde Hermógenes Flores Gómez, procedió a dar lectura a los descargos presentados por este, y además, se abocó a la tarea de exponer las razones por las que no se configuraría la causal de vacancia por nepotismo.

51. Con respecto a ello, baste decir que la actuación del asesor de alcaldía, si bien no es trascendente, hasta el punto de ser causal de nulidad de la mencionada sesión, sí resulta reprochable dado que, en todo caso, dicha tarea le corresponde exclusivamente al secretario general, por lo que se debe recomendar a los funcionarios de la Municipalidad Distrital de Belén que participen en las sesiones extraordinarias donde se traten pedidos de vacancia y suspensión que se limiten a las facultades atribuidas.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo Primero.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Juan Augusto Curto Mori, y en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013, adoptado en sesión extraordinaria de concejo municipal, de la fecha antes mencionada, en el extremo en que rechazó el pedido de declaratoria de vacancia presentado en contra de Hermógenes Flores Gómez, alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, por la causal prevista en el artículo 22, numeral 8, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Artículo Segundo.- Declarar NULO el Acuerdo de Concejo N° 020-SE-CM-MDB, de fecha 4 de junio de 2013, adoptado en sesión extraordinaria de concejo municipal, de la fecha antes mencionada, en el extremo en que rechazó el pedido de declaratoria de vacancia presentado por Juan Augusto Curto Mori, en contra de Hermógenes Flores Gómez, alcalde de la Municipalidad Distrital de Belén, por la causal prevista en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Artículo Tercero.- DEVOLVER los actuados al concejo municipal de la Municipalidad Distrital de Cajamarca, a fin de que en el plazo máximo de treinta días vuelva a emitir pronunciamiento sobre el pedido de declaratoria de vacancia, teniendo en consideración lo expuesto en la presente resolución, especialmente en el considerando cuadragésimo séptimo, bajo apercibimiento de remitir copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal correspondiente, para que evalúe la conducta de los integrantes de dicho concejo, con relación al artículo 377 del Código Penal.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TÁVARA CÓRDOVA
PEREIRA RIVAROLA
AYVAR CARRASCO
CORNEJO GUERRERO
VELARDE URDANIVIA
Samaniego Monzón Secretario General