Declaran Nulo todo lo actuado en procedimiento de suspensión seguido contra Alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, provincia y departamento de San Martín, e improcedente la solicitud de suspensión presentada en su contra RESOLUCIÓN N° 938-A-2013-JNE Expediente N° J-2013-00954 LA BANDA DE SHILCAYO - SAN MARTÍN -SAN MARTÍN Lima, diez de octubre de dos mil trece. VISTO en audiencia pública del 24 de setiembre de 2013, el recurso de apelación interpuesto por Marco Antonio Morales Angulo en contra lunes, octubre 21, 2013

Declaran Nulo todo lo actuado en procedimiento de suspensión seguido contra Alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, provincia y departamento de San Martín, e improcedente la solicitud de suspensión presentada en su contra
RESOLUCIÓN N° 938-A-2013-JNE
Expediente N° J-2013-00954
LA BANDA DE SHILCAYO - SAN MARTÍN -SAN MARTÍN
Lima, diez de octubre de dos mil trece.

VISTO en audiencia pública del 24 de setiembre de 2013, el recurso de apelación interpuesto por Marco Antonio Morales Angulo en contra del Acuerdo de Concejo N° 016-2013, que aprobó el recurso de reconsideración interpuesto por Luis Antonio Neira León, y en consecuencia, se revocó el acuerdo de concejo que declaró su suspensión en el cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, provincia y departamento de San Martín, por la supuesta comisión de la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, teniendo a la vista el Expediente N° J-2013-426, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES
Respecto a la solicitud de suspensión El 5 de abril de 2013, Marco Antonio Morales Angulo, solicitó al Jurado Nacional de Elecciones, correr traslado de su solicitud de suspensión (fojas 24 a 42), de Luis Antonio Neira León, alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, por haber incurrido en falta grave, de conformidad con la segunda disposición final y transitoria del Reglamento Interno de Concejo (en adelante RIC), y en consecuencia, encontrarse inmerso en la causal de suspensión establecida en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM).

Los argumentos en que sustenta su solicitud de suspensión son los siguientes:
a) En la segunda disposición final y transitoria del RIC, se establece que constituye falta grave el incumplimiento del citado documento, siendo el hecho que en el artículo del 6 del RIC se dispone que, en caso de ausencia por licencia, impedimento temporal, vacancia del alcalde, el teniente alcalde asume la alcaldía, de acuerdo a lo previsto por los artículos 24 y 25 de la LOM.
b) Señala que es precisamente dicha disposición la que el alcalde distrital ha incumplido, incurriendo así en falta grave. Agrega que la citada autoridad municipal viene incumpliendo de manera reiterada lo establecido en el artículo 6 del RIC, al no dejar en su reemplazo al teniente alcalde, sino a otros regidores, cuando éste se encuentra fuera de la municipalidad distrital, tal como se advierte en las diversas resoluciones de alcaldía que anexa a su solicitud de suspensión.

A fin de acreditar sus alegaciones el recurrente adjunta los siguientes documentos:
• Resolución de Alcaldía N° 046-2011-MDBSH, del 1 de febrero de 2011 (fojas 56).
• Resolución de Alcaldía N° 072-2011-MDBSH, del 15
de febrero de 2011 (fojas 58).
• Resolución de Alcaldía N° 105-2012-MDBSH, del 24
de febrero de 2012 (fojas 60 a 61).
• Resolución de Alcaldía N° 195-2012-MDBSH, del 2
de mayo de 2012 (fojas 63).
• Resolución de Alcaldía N° 314-2012-MDBSH, del 17
de agosto de 2012 (fojas 65).
• Resolución de Alcaldía N° 136-2013-A-MDBSH, del 8
de marzo de 2013 (fojas 67).

Dicha solicitud de suspensión dio origen al Expediente N° J-2013-426, en el cual con fecha 8 de abril de 2013 se emitió el Auto N° 1, a través del cual se corrió traslado de dicha solicitud a los miembros del concejo distrital.

Respecto a los descargos presentados por Luis Antonio Neira León, alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo Con fecha 24 de mayo de 2013, la autoridad cuestionada presentó su escrito de descargos (fojas 94 a 100), alegando los siguientes hechos:
a) En el artículo 64 del RIC se establece de manera expresa y taxativa cuáles son las conductas que constituyen faltas graves, siendo el caso que en ninguna de ellas se encuentra tipificada la conducta imputada por el solicitante de la suspensión.
b) La segunda disposición final y transitoria del RIC no puede ser aplicada en su caso, toda vez que su aplicación implicaría una interpretación libre e infinita, siendo el hecho que cualquier conducta resultaría típica contraviniendo de esta manera lo establecido en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
c) Señala que para que un miembro del concejo pueda ser sancionado por falta grave, de conformidad con el RIC, se debe considerar que las faltas se encuentren previamente señaladas en el RIC (principio de legalidad y tipicidad), su comisión debe afectar principios y valores de la actuación municipal (principio de lesividad), debe existir relación directa entre los miembros del concejo municipal a quienes se pretende sancionar y la conducta considerada (principio de culpabilidad) y, por último, la conducta atribuida válidamente debe subsumirse en aquella otra descrita de manera abstracta en el RIC.
d) El Jurado Nacional de Elecciones ha establecido que en los casos de delegación es aplicable lo dispuesto en el artículo 20, inciso 20, de la LOM (que establece que es atribución del alcalde delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal), en los casos en que no se ha producido la ausencia (voluntaria o involuntaria) del alcalde, sino en aquellos en que el titular de la entidad se encuentra desempeñando simultáneamente funciones en el concejo municipal, pero decide voluntariamente, por razones excepcionales, como el descongestionamiento de sus funciones, efectuar una delegación, la cual solo puede realizar válidamente con los siguientes alcances:
atribuciones políticas a favor de un regidor hábil y/o la delegación de las atribuciones administrativas al gerente municipal.

Agrega que hasta la fecha no se ha ausentado, en calidad de alcalde, ni por razones voluntarias ni involuntarias.

Respecto al pronunciamiento del Concejo Distrital de La Banda de Shilcayo En sesión extraordinaria del 24 de mayo de 2013 (fojas 184 a 192), los miembros del concejo distrital, resolvieron por mayoría (seis votos a favor y una abstención) declarar fundada la solicitud de suspensión. Dicha decisión se plasmó en el Acuerdo N° 012-2013 (fojas 192).

El acta de la sesión extraordinaria fue notificada a la autoridad afectada el 31 de mayo de 2013, tal como se aprecia a fojas 194 de autos.

Respecto al recurso de reconsideración interpuesto por la autoridad municipal El 12 de junio de 2013, y dentro del plazo legal, el alcalde distrital interpuso recurso de reconsideración (fojas 212 a 219).

Es necesario recordar, de conformidad con el artículo 25, de la LOM, que el recurso de reconsideración se interpone a los ocho días hábiles posteriores a la notificación del acuerdo.

En el citado medio impugnatorio, la autoridad municipal reiteró los argumentos expuestos en su escrito de descargos.

Respecto al pronunciamiento del Concejo Distrital de La Banda de Shilcayo con relación al recurso de reconsideración Con fecha 26 de junio de 2013, se llevó a cabo la sesión extraordinaria (fojas 314 a 318), a efectos de tratar el recurso de reconsideración. En dicha sesión los miembros del concejo distrital acordaron por unanimidad dejar sin efecto el acuerdo de concejo que declaró fundada la solicitud de suspensión, emitiéndose, para tal efecto, el Acuerdo de Concejo N° 016-2013. La citada decisión fue notificada al recurrente el 2 de julio de 2013 (fojas 336).

Respecto al recurso de apelación interpuesto por Marco Antonio Morales Angulo Con fecha 12 de julio de 2013, el solicitante de la suspensión interpuso recurso de apelación (fojas 338 a 346), reiterando los argumentos expuestos en su petición primigenia.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
De acuerdo a los antecedentes expuestos, la materia controvertida en el presente caso consiste en determinar lo siguiente:
a) Si el RIC de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo ha sido publicado conforme lo exige la ley.
b) Si el alcalde distrital ha incurrido en la causal de suspensión prevista en el artículo 25, numeral 4, de la
LOM.

CONSIDERANDOS
La legitimidad del Jurado Nacional de Elecciones para evaluar el respeto de los principios constitucionales por parte del RIC
1. El artículo 178 de la Constitución Política del Perú le otorga al Jurado Nacional de Elecciones la competencia y el deber de velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas a materia electoral y de impartir justicia en dicha materia.

2. El artículo 25 de la LOM establece que, en materia de procedimientos de suspensión de autoridades municipales, el Jurado Nacional de Elecciones se pronuncia en virtud de la interposición de un recurso de apelación en contra de un acuerdo de concejo que se emite en instancia administrativa, de manera definitiva, motivo por el cual no cabe impugnación ante la jurisdicción ordinaria contra las decisiones que adopta este órgano colegiado.

3. Atendiendo a la naturaleza jurisdiccional de las funciones que ejerce este Supremo Tribunal Electoral en los procedimientos de suspensión y, fundamentalmente, al mandato y deber constitucional de velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas a materia electoral, lo que comprende la defensa de los derechos fundamentales electorales, del derecho a la participación política, así como de los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución Política del Perú, es que este órgano colegiado se encuentra no solo legitimado, sino incluso obligado a efectuar un control constitucional y de legalidad del RIC, en aquellos casos en los que se pretende la suspensión de una autoridad municipal por la comisión de una falta grave establecida en dicho RIC.

4. Adviértase que el análisis del RIC, a la luz de los principios de legalidad, de tipicidad y, desde luego, de publicidad, se erige en una exigencia o mandato constitucional, independientemente de que la transgresión del RIC a dichos principios haya sido invocada o no por la autoridad municipal contra la que se dirige un pedido de suspensión, porque se trata de un análisis estrictamente jurídico y, sobre todo, abstracto. Efectivamente, salvo en el caso del principio de publicidad, en cuyo caso cobra relevancia el momento en que se produjo el hecho imputado, por lo general, el análisis del RIC puede prescindir de la existencia de un caso concreto.

El análisis jurídico constitucional del RIC es objetivo, lo que conlleva sostener que carecen de relevancia las circunstancias particulares que pudiese presentar el hecho imputado como falta grave, en tiempo, modo y lugar de realización del mismo.

5. En la medida en que este órgano colegiado ejerce función jurisdiccional electoral cuando resuelve procedimientos de suspensión de autoridades municipales, se encuentra no solo habilitado, sino obligado a ejercer un control concreto de constitucionalidad, de ser necesario, es decir, este Supremo Tribunal Electoral deberá efectuar un análisis de constitucionalidad y legalidad del RIC y, de ser el caso, inaplicarlo al caso concreto (artículo 138 de la Constitución Política del Perú). Debido a dicho mandato constitucional, no resulta necesario que sea el recurrente el que señale la infracción del RIC a los principios constitucionales.

6. Si bien el principio de publicidad de las normas no se erige como un requisito de validez de las mismas, sino más bien de eficacia, ello no enerva su condición de principio constitucional.

Efectivamente, el poder constituyente ha sido claro en señalar que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley, que posterga su vigencia en todo o en parte (artículo 109 de la Constitución Política del Perú).

Conforme puede advertirse, una norma puede resultar válida y constitucional, pero mientras no se publique de acuerdo al procedimiento preestablecido, no podrá exigirse su cumplimiento.

7. Por ello, siendo este Supremo Tribunal Electoral un órgano jurisdiccional, y atendiendo a que los procesos de suspensión también cuentan con la doble finalidad de salvaguardar el respeto de los derechos fundamentales y de la defensa del orden objetivo de la Constitución Política del Perú, se concluye que este órgano colegiado se encuentra legitimado y obligado a efectuar un control jurídico de constitucionalidad y legalidad del RIC, independientemente de que la transgresión a algún principio constitucional haya sido invocado o no, por cualquiera de las partes.

Sobre el requisito de publicidad del RIC
8. El artículo 9, numeral 12, de la LOM, en concordancia con el artículo 44 del mismo cuerpo legal, establecen que corresponde al concejo municipal aprobar, por ordenanza, el RIC, estableciendo un orden de prelación para dicha publicidad. Asimismo, los numerales 5 y 6 del mencionado artículo, en concordancia con el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, determinan que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

Así pues, tal como lo estableció la Resolución N° 592-2009-JNE, de fecha 15 de setiembre de 2009, recaída en el Expediente N° J-2009-475, la publicidad es un requisito de eficacia de las normas, que posibilita que estas se encuentren al alcance de la ciudadanía, lo cual ocurre solo si se cumple con su publicación en alguno de los medios descritos por el artículo 44 de la LOM, según corresponda.

9. En efecto, la publicación de las normas determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de las mismas. Así, en el caso de las normas municipales, entre las que se encuentran las ordenanzas, el artículo 44 de la LOM
establece el orden de prelación en la publicidad.

Señala, asimismo, que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión. En tal sentido, la publicación del RIC, aprobado mediante ordenanza, es un requisito esencial para su eficacia, la cual debe hacerse efectiva observando el orden de prelación señalado en el artículo 44 de la LOM, según el cual, tratándose de municipalidades distritales ubicadas fuera del departamento de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, que no cuenten con un diario o diarios encargados de la publicación de avisos judiciales (supuesto previsto en el numeral 3 del citado dispositivo legal), la publicación de las ordenanzas debe realizarse en los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales. Así lo ha ratificado el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en la Resolución N° 183-2012-JNE, de fecha 12 de abril de 2012, recaída en el Expediente N° J-2012-154.

Este órgano colegiado, en diversas resoluciones, como las Resoluciones N° 592-2009-JNE, N° 687-2012-JNE, N° 688-2012-JNE, N° 1119-2012-JNE, N° 163-2013-JNE, N° 446-2013-JNE, N° 512-2013-JNE, entre otras, ha considerado que la publicidad es un requisito de validez de las normas, posibilitando que estas se encuentren al alcance de la ciudadanía, lo cual ocurre si se cumple con su publicación en alguno de los medios descritos por el artículo 44 de la LOM, según corresponda.

Análisis del caso concreto 10. Ahora bien, de la revisión de autos, se advierte que a efectos de acreditar si el concejo distrital cumplió con el principio de publicidad, la Secretaria General del Jurado Nacional de Elecciones, solicitó mediante el Oficio N° 4713-2013-SG/JNE, del 18 de setiembre de 2013 (fojas 365), la remisión de la constancia de publicación del RIC.

11. Al respecto, y a través del Oficio N° 267-2013-MDBSH (fojas 379 a 380), recibido el 26 de setiembre de 2013, Luis Antonio Neira León, alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, pone en conocimiento que el RIC, aprobado mediante Ordenanza Municipal N° 001-2011-MDBSH, del 30 de enero de 2011, no fue publicado.

12. A efectos de acreditar ello, remite el Informe N° 262-2013-MDBSH/GM (fojas 433), del 23 de setiembre de 2013, elaborado por el gerente municipal de la entidad edil, a través del cual se informa que en el año 2011 no se realizó la publicación del RIC. Así también, adjuntó el Informe N° 004-2013-AT/MDBSH (fojas 434), de la misma fecha y elaborado por la oficina de tesorería, en el cual se informa que en el año 2011 no se realizó pago alguno por el servicio de publicación del RIC, tal como se aprecia del reporte de pagos del Sistema de Administración Financiera - SIAF-SP.

De otro lado, el alcalde distrital envía la carta previamente remitida por el diario regional Voces (fojas 437), medio encargado de las publicaciones legales, a través del cual se señala que durante el año 2011 fue el órgano encargado de las publicaciones judiciales, y que no existe ninguna publicación de la Ordenanza N° 001-2011-MDSBH, que aprobó el RIC municipal.

13. Dicho esto, se tiene, de la revisión de autos, que ante el requerimiento efectuado por este organismo electoral, el alcalde distrital ha señalado que el RIC
aprobado por la Ordenanza N° 001-2011-MDSBH, del 3 de enero de 2011, no fue publicado de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 44 de la LOM.

14. Siendo ello así, se advierte que la municipalidad distrital no cumplió con lo establecido en el artículo 44
de la LOM, pues recordemos que en dicho dispositivo se establece lo siguiente:
"Artículo 44.- Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
[…]
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos".

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan." (Énfasis agregado).

15. La situación antes descrita permite concluir a este órgano electoral que el principio de publicidad de las normas no se encuentra satisfecho, ya que no existe certeza sobre la publicación del texto íntegro del RIC de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, conforme lo exige la LOM. De ello, la ciudadanía no tuvo conocimiento de las reglas que rigen el funcionamiento interno del concejo municipal, así como de las consecuencias jurídicas que se derivan de su inobservancia. Esta posición ya ha sido expuesta por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en anteriores pronunciamientos, tales como la Resolución N° 183-2012-JNE, de fecha 12 de abril de 2012, y la Resolución N° 0069-2013-JNE, de fecha 24 de enero de 2013
16. Por consiguiente, al haberse admitido a trámite un pedido de suspensión en virtud de la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la LOM, que se sustentaba en un RIC ineficaz, el Concejo Distrital de La Banda del Shilcayo incurrió en un vicio de nulidad que trasciende al acuerdo de concejo y que comprende, en sí, a todo el procedimiento de suspensión. Por tal motivo, este órgano colegiado concluye que corresponde declarar nulo todo lo actuado e improcedente la solicitud de suspensión presentada por Marco Antonio Morales Angulo.

En atención a ello, es necesario requerir al Concejo Distrital de La Banda del Shilcayo a que publique su RIC, de acuerdo con las formalidades y parámetros señalados en la LOM.

17. Finalmente, y estando a que el alcalde distrital ha informado a este colegiado que mediante la Ordenanza N° 005-2013-MDBSH, del 30 de abril de 2013, se aprobó un nuevo RIC, el cual, a su consideración, devendría en nulo por no haber sido propuesto por el alcalde municipal, sino por la comisión de economía, planificación y presupuesto, administración tributaria y cooperación técnica del concejo municipal, este órgano colegiado precisa que los concejos municipales deben adecuar su accionar a lo establecido en la LOM, respetando los lineamientos y parámetros establecidos en la ley.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la Presidencia del doctor Baldomero Elías Ayvar Carrasco por ausencia del Presidente titular, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE:

Artículo Primero.- Declarar NULO todo lo actuado en el procedimiento de suspensión seguido en contra Luis Antonio Neira León, alcalde de la Municipalidad Distrital de La Banda de Shilcayo, provincia y departamento de San Martín, por la causal de falta grave, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, e IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión presentada en su contra por Marco Antonio Morales Angulo por la causal antes mencionada.

Artículo Segundo.- REQUERIR al Concejo Distrital La Banda de Shilcayo, provincia y departamento de San Martín, para que, en un plazo máximo de treinta días naturales, luego de notificada la presente resolución, cumpla con aprobar el Reglamento Interno de Concejo, de conformidad con la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, así como también cumpla con publicar el texto íntegro del citado documento, según las reglas señaladas en el artículo 44 del cuerpo legal antes mencionado, bajo apercibimiento de remitir copias al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal de la jurisdicción, para que las remita al fiscal provincial competente, a fin de que evalúe su conducta.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

AYVAR CARRASCO
PEREIRA RIVAROLA
CORNEJO GUERRERO
VELARDE URDANIVIA
Samaniego Monzón Secretario General