Declaran nulo lo actuado e improcedente solicitud de suspensión contra alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, provincia y departamento de Piura RESOLUCIÓN N° 889-2013-JNE Expediente N° J-2013-00818 LAS LOMAS - PIURA - PIURA Lima, veinticuatro de setiembre de dos mil trece. VISTO en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Denis Paola Huaygua Vílchez en contra de la decisión adoptada en la Sesión Extraordinaria N° 007-2013, del 31 de mayo de 2013, que denegó la solicitud lunes, octubre 07, 2013

Declaran nulo lo actuado e improcedente solicitud de suspensión contra alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, provincia y departamento de Piura
RESOLUCIÓN N° 889-2013-JNE
Expediente N° J-2013-00818
LAS LOMAS - PIURA - PIURA
Lima, veinticuatro de setiembre de dos mil trece.

VISTO en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Denis Paola Huaygua Vílchez en contra de la decisión adoptada en la Sesión Extraordinaria N° 007-2013, del 31 de mayo de 2013, que denegó la solicitud de suspensión presentada en contra de Santos Milton Neira Simbala, alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, provincia y departamento de Piura, por la supuesta comisión de la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, teniendo a la vista el Expediente N° J-2013-467, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES
Respecto a la solicitud de suspensión El 7 de febrero de 2013, Denis Paola Huaygua Vílchez solicitó la suspensión (fojas 100 a 104) de Santos Milton Neira Simbala, alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, por haber incurrido en falta grave, de conformidad con el artículo 86, literales e y f, del Reglamento Interno de Concejo (en adelante RIC), y en consecuencia, encontrarse inmerso en la causal de suspensión establecida en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM).

Los argumentos en que sustenta su solicitud de suspensión son los siguientes:
a) El alcalde distrital se ha irrogado competencias que solo le corresponden al concejo municipal, al haber otorgado beneficios económicos a personas naturales, sin la debida autorización del concejo municipal, disponiendo de esta manera de los bienes municipales para favorecer intereses propios y de terceros.
b) Agrega que el alcalde distrital, sin acuerdo de concejo, dispuso una donación, bajo la denominación de "apoyo", de una suma líquida de dinero a un representante del Ministerio del Interior (teniente gobernador del centro poblado CP-4), a fin de que realice gestiones ante autoridades políticas distritales, tal como se aprecia en la Resolución de Alcaldía N° 0101-2011-MDLL, del 21 de marzo de 2011 (foja 109).

Dicha resolución se amparó en el informe elaborado por la oficina de presupuesto, quien señaló la procedencia de dicha donación, siendo afectada la partida "apoyo a la acción comunal". Señala que dicha donación se realizó sin que exista autorización del concejo municipal o la preexistencia de convenio de apoyo mutuo entre el Ministerio del Interior y la entidad edil.
c) Otro hecho imputado al alcalde distrital es la emisión de la Resolución de Alcaldía N° 185-2011-MDLL, a través de la cual se dispuso la financiación de la solicitud de donación presentada por Betty Madrid Rivera. Señala que la citada ciudadana solicitó, en el mes de marzo de 2011, una donación de cuatro postes de luz y 220 metros de cable autoportante. Añade que dicha donación se realizó sin contar con la autorización del concejo municipal.
d) Finaliza y señala que las conductas imputadas al alcalde distrital se encuentran tipificadas en el artículo 86, literales e y f del RIC, que, a la letra, señala lo siguiente:
"Artículo 86.- Constituyen faltas graves […]
e) Arrogarse la representación de la Municipalidad ante entidades públicas y/o personas naturales o jurídicas privadas, ceremonias, actos oficiales, públicos o privados, sin la autorización del concejo municipal.
f) Utilizar o disponer de los bienes de la Municipalidad en beneficio propio o de terceros. […]"
Respecto a la posición del Concejo Distrital de Las Lomas En la Sesión Extraordinaria N° 007-2013, del 31 de mayo de 2013 (fojas 9 a 11), los miembros del concejo distrital resolvieron por mayoría (dos votos a favor, tres votos en contra y dos abstenciones) denegar el pedido de suspensión presentado por Denis Paola Huaygua Vílchez.

En dicha sesión extraordinaria el alcalde distrital presentó sus descargos en los siguientes términos:
a) Los gastos efectuados se encuentran justificados con el Informe N° 088-2013-MDLL/PPTO, del 18 de febrero del 2013 (fojas 93 a 94), a través del cual se pone en conocimiento que los apoyos se encuentran cubiertos con el gasto corriente del rubro 7 del Fondo de Compensación Municipal, y que, además, todos estos apoyos contaban con el conocimiento y consentimiento del concejo municipal.
b) Agrega que posteriormente se dispuso la suspensión de los apoyos económicos debido a la falta de disponibilidad financiera y presupuestal y que luego se levantó dicha suspensión, acordándose racionalizar los apoyos económicos a las solicitudes de la población, tal como se advierte del Acuerdo de Concejo N° 019 del 7 de setiembre de 2011 (fojas 37 a 41).
c) Señala que en la Sesión de Concejo N° 007-2013
se aprobó que el alcalde puede brindar los apoyos solicitados por la población, siempre y cuando estos se encuentren justificados con documentos.
d) Informa que en la Sesión de Concejo N° 003-2011 (fojas 17 a 25), quedó aprobada la petición del regidor Víctor Nole Feria para apoyar económicamente a Antonio Nieto Valverde, teniente gobernador, para que realice algunas gestiones referidas al tema de límites con el distrito de Tambogrande.

Respecto al recurso de apelación interpuesto por Denis Paola Huaygua Vílchez Con fecha 13 de junio de 2013, la solicitante de la suspensión interpuso recurso de apelación (fojas 5 a 7), reiterando los argumentos expuestos en su petición, y agregando que el alcalde distrital ha incurrido en falta grave al haber otorgado donaciones ilegales, sin expreso acuerdo de concejo.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
De acuerdo a los antecedentes expuestos, la materia controvertida en el presente caso consiste en determinar lo siguiente:
a) Si el RIC de la Municipalidad Distrital de Las Lomas ha sido publicado conforme lo exige la ley.
b) Si el alcalde distrital ha incurrido en la causal de suspensión prevista en el artículo 25, numeral 4, de la
LOM.

CONSIDERANDOS
La legitimidad del Jurado Nacional de Elecciones para evaluar el respeto de los principios constitucionales por parte del RIC
1. El artículo 178 de la Constitución Política del Perú le otorga al Jurado Nacional de Elecciones la competencia y el deber de velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas a materia electoral y de impartir justicia en dicha materia.

2. El artículo 25 de la LOM establece que en materia de procedimientos de suspensión de autoridades municipales el Jurado Nacional de Elecciones se pronuncia en virtud de la interposición de un recurso de apelación en contra de un acuerdo de concejo que se emite en instancia administrativa, de manera definitiva, motivo por el cual contra las decisiones que adopta este órgano colegiado no cabe impugnación ante la jurisdicción ordinaria.

3. Atendiendo a la naturaleza jurisdiccional de las funciones que ejerce este Supremo Tribunal Electoral en los procedimientos de suspensión y, fundamentalmente, al mandato y deber constitucional de velar por el cumplimiento de las disposiciones referidas a materia electoral, lo que comprende la defensa de los derechos fundamentales electorales como el derecho a la participación política, así como de los principios de supremacía y fuerza normativa de la Constitución Política del Perú, es que este órgano colegiado se encuentra no solo legitimado, sino incluso obligado, a efectuar un control constitucional y de legalidad del RIC, en aquellos casos en los que se pretende la suspensión de una autoridad municipal por la comisión de una falta grave establecida en dicho RIC.

4. Adviértase que el análisis del RIC, a la luz de los principios de legalidad, de tipicidad y, desde luego, de publicidad, se erige en una exigencia o mandato constitucional independientemente de que la transgresión del RIC a dichos principios haya sido invocada o no por la autoridad municipal contra la que se dirige un pedido de suspensión, porque se trata de un análisis estrictamente jurídico y, sobre todo, abstracto. Efectivamente, salvo en el caso del principio de publicidad, en cuyo caso cobra relevancia el momento en que se produjo el hecho imputado, por lo general, el análisis del RIC puede prescindir de la existencia de un caso concreto.

El análisis jurídico constitucional del RIC es objetivo, lo que conlleva sostener que carecen de relevancia las circunstancias particulares que pudiese presentar el hecho imputado como falta grave, en tiempo, modo y lugar de realización del mismo.

5. En la medida en que este órgano colegiado ejerce función jurisdiccional electoral cuando resuelve procedimientos de suspensión de autoridades municipales, se encuentra no solo habilitado sino obligado a ejercer un control concreto de constitucionalidad, de ser necesario, es decir, este Supremo Tribunal Electoral deberá efectuar un análisis de constitucionalidad y legalidad del RIC y, de ser el caso, inaplicarlo al caso concreto (artículo 138 de la Constitución Política del Perú). Debido a dicho mandato constitucional no resulta necesario que sea el recurrente el que señale la infracción del RIC a los principios constitucionales.

6. Si bien el principio de publicidad de las normas no se erige como un requisito de validez de las mismas, sino más bien de eficacia, ello no enerva su condición de principio constitucional.

Efectivamente, el Poder Constituyente ha sido claro al señalar que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte (artículo 109 de la Constitución Política del Perú). Conforme puede advertirse, una norma puede resultar válida y constitucional, pero mientras no se publique de acuerdo al procedimiento preestablecido, no podrá exigirse su cumplimiento.

7. Por ello, siendo este Supremo Tribunal Electoral un órgano jurisdiccional y atendiendo a que los procesos de suspensión también cuentan con la doble finalidad de salvaguardar el respeto de los derechos fundamentales y de la defensa del orden objetivo de la Constitución Política, se concluye que este órgano colegiado se encuentra legitimado y obligado a efectuar un control jurídico de constitucionalidad y legalidad del RIC, independientemente de que la transgresión a algún principio constitucional haya sido invocado o no, por cualquiera de las partes.

Sobre el requisito de publicidad del RIC
8. El artículo 9, numeral 12, de la LOM, en concordancia con el artículo 44 del mismo cuerpo legal, establecen que corresponde al concejo municipal aprobar, por ordenanza, el RIC, estableciendo un orden de prelación para dicha publicidad. Asimismo, los numerales 5 y 6 del mencionado artículo, en concordancia con el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, determinan que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado.

Así pues, tal como lo estableció la Resolución N° 592-2009-JNE, de fecha 15 de setiembre de 2009, recaída en el Expediente N° J-2009-475, la publicidad es un requisito de eficacia de las normas, que posibilita que estas se encuentren al alcance de la ciudadanía, lo cual ocurre solo si se cumple con su publicación en alguno de los medios descritos por el artículo 44 de la LOM, según corresponda.

9. En efecto, la publicación de las normas determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de las mismas. Así, en el caso de las normas municipales, entre las que se encuentran las ordenanzas, el artículo 44 de la LOM
establece el orden de prelación en la publicidad.

Señala, asimismo, que no surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión. En tal sentido, la publicación del RIC, aprobado mediante ordenanza, es un requisito esencial para su eficacia, la cual debe hacerse efectiva observando el orden de prelación señalado en el artículo 44 de la LOM, según el cual, tratándose de municipalidades distritales ubicadas fuera del departamento de Lima y de la provincia constitucional del Callao, que no cuenten con un diario o diarios encargados de la publicación de avisos judiciales (supuesto previsto en el numeral 3 del citado dispositivo legal) la publicación de las ordenanzas debe realizarse en los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales. Así lo ha ratificado el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en la Resolución N° 183-2012-JNE, de fecha 12 de abril de 2012, recaída en el Expediente N° J-2012-154.

Este órgano colegiado, en diversas resoluciones, como las Resoluciones N° 592-2009-JNE, N° 687-2012-JNE, N° 688-2012-JNE, N° 1119-2012-JNE, N° 163-2013-JNE, N° 446-2013-JNE, N° 512-2013-JNE, entre otras, ha considerado que la publicidad es un requisito de validez de las normas, posibilitando que estas se encuentren al alcance de la ciudadanía, lo cual ocurre si se cumple con su publicación en alguno de los medios descritos por el artículo 44 de la LOM, según corresponda.

Análisis del caso concreto 10. Ahora bien, de la revisión de autos se advierte que, a efectos de acreditar si el concejo distrital cumplió con el principio de publicidad, la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones solicitó, mediante el Oficio N° 3837-2013-SG/JNE, del 5 de setiembre de 2013 (fojas 149), la remisión de la constancia de publicación del RIC.

11. Al respecto, y a través del Oficio N° 0225-2013-MDLL/A (fojas 150), recibido el 13 de setiembre de 2013, Santos Milton Neira Simbala, alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, puso en conocimiento que el RIC fue aprobado durante la gestión 2007-2010, y que fue publicado en aquella fecha en la página web de la municipalidad para conocimiento público.

12. Dicho esto, de la revisión de autos se tiene que, ante el requerimiento efectuado por este organismo electoral el alcalde distrital, este no ha acreditado que el RIC se haya publicado de conformidad con las reglas establecidas en el artículo 44 de la LOM, pues pese a que la citada autoridad señala que el RIC fue publicado en la página web de la municipalidad distrital, de la revisión del portal institucional de dicha entidad edil se advierte que ello no es así (tal como se aprecia en el print de la pantalla de la entidad edil), toda vez que en el enlace de ordenanzas municipales solo obran las correspondientes al año 2007, 2009 y 2010, mas no existe ninguna publicación correspondiente al año 2008, fecha de emisión de la ordenanza municipal que aprobó el RIC (es necesario recordar que el RIC fue aprobado por la Ordenanza Municipal N° 019-2008-MDLL del 18 de octubre de 2008, tal como se aprecia de fojas 157 a 183).

13. De otro lado, se tiene que, pese a lo alegado por la autoridad municipal, se advierte que la municipalidad distrital no cumplió con el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM, pues recordemos que en dicho dispositivo se establece lo siguiente:
"Artículo 44.- Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
[…]
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos".

4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan. (Énfasis agregado).

14. La situación antes descrita permite concluir a este órgano electoral que el principio de publicidad de las normas no se encuentra satisfecho, ya que no existe certeza sobre la publicación del texto íntegro del RIC de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, conforme lo exige la LOM. De ello, la ciudadanía no tuvo conocimiento de las reglas que rigen el funcionamiento interno del concejo municipal, así como de las consecuencias jurídicas que se derivan de su inobservancia. Esta posición ya ha sido expuesta por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en anteriores pronunciamientos, tales como la Resolución N° 183-2012-JNE, de fecha 12
de abril de 2012, y la Resolución N° 0069-2013-JNE, de fecha 24 de enero de 2013
15. Por consiguiente, al haberse admitido a trámite un pedido de suspensión en virtud de la causal prevista en el artículo 25, numeral 4, de la LOM, que se sustentaba en un RIC ineficaz, el Concejo Distrital de Las Lomas incurrió en un vicio de nulidad que trasciende al acuerdo de concejo y que comprende, en sí, a todo el procedimiento de suspensión. Por tal motivo, este órgano colegiado concluye que corresponde declarar nulo todo lo actuado e improcedente la solicitud de suspensión presentada por Denis Paola Huaygua Vílchez.

En atención a ello, es necesario requerir al Concejo Distrital de Las Lomas a que publique su RIC, de acuerdo con las formalidades y parámetros señalados en la LOM.

16. Sin perjuicio de ello, este órgano colegiado precisa que el hecho de no haberse declarado la suspensión del alcalde distrital no significa una convalidación a sus actuaciones, por lo que, ante la existencia de un hecho presuntamente irregular y ante las denuncias formuladas por la solicitante de la suspensión, debe remitirse copias a la Contraloría General de la República, a efectos de que se pronuncie conforme a sus atribuciones.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, bajo la Presidencia del doctor Baldomero Elías Ayvar Carrasco por ausencia del Presidente titular, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE:

Artículo Primero.- Declarar NULO todo lo actuado en el procedimiento de suspensión seguido en contra Santos Milton Neira Simbala, alcalde de la Municipalidad Distrital de Las Lomas, provincia y departamento de Piura, por la causal de falta grave, prevista en el artículo 25, numeral 4, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, e IMPROCEDENTE la solicitud de suspensión presentada en su contra por Denis Paola Huaygua Vílchez por la causal antes mencionada.

Artículo Segundo.- REQUERIR al Concejo Distrital de Las Lomas provincia y departamento de Piura, para que en un plazo máximo de treinta días naturales, luego de notificada la presente resolución, cumpla con realizar la publicación del RIC, de acuerdo a lo establecido en el artículo 20, numeral 5, y en el artículo 44 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, bajo apercibimiento de remitir copias al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal de la jurisdicción, para que las remita al fiscal provincial competente, a fin de que evalúe su conducta.

Artículo Tercero.- REMITIR copias de lo actuado a la Contraloría General de la República, para que actúe conforme a sus atribuciones.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

AYVAR CARRASCO
PEREIRA RIVAROLA
CORNEJO GUERRERO
VELARDE URDANIVIA
Samaniego Monzón Secretario General