Organismos Ejecutores, Jurado Nacional de Elecciones Dejan sin efecto la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ONPE, que sancionó a excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, por no cumplir con la presentación de información financiera de aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en campaña electoral RE 0015-2025-JNE Expediente Nº JNE.2023000198 LIMA - LIMA ONPE APELACIÓN Lima, 27 de enero de 2025 VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Nube Luz Tomaylla Navarro (en adelante, señora recurrente) en contra de la Resoluc… martes, febrero 25, 2025

Organismos Ejecutores, Jurado Nacional de Elecciones
Dejan sin efecto la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ONPE, que sancionó a excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, por no cumplir con la presentación de información financiera de aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en campaña electoral
RE 0015-2025-JNE
Expediente Nº JNE.2023000198
LIMA - LIMA
ONPE
APELACIÓN
Lima, 27 de enero de 2025
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Nube Luz Tomaylla Navarro (en adelante, señora recurrente) en contra de la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-18 NORMAS LEGALES Martes 25 de febrero de 2025
JN/ONPE, del 21 de noviembre de 2023, a través de la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) la sancionó con una multa de dos con cuatro décimas (2.4) unidades impositivas tributarias - UIT, por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las Elecciones Regionales y Municipales 2022 (ERM 2022), según lo dispuesto en el numeral 34.5 del artículo 34 y en el artículo 36-B de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante,
LOP).

Primero.- ANTECEDENTES
1.1. Mediante la Resolución Gerencial-PAS Nº 001971-2023-GSFP/ONPE, del 12 de junio de 2023, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador en contra de la señora recurrente, en su condición de excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, departamento de Ica, por no presentar la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las ERM 2022, correspondiente a la segunda entrega, en los plazos establecidos.

1.2. El 21 de junio de 2023, la ONPE mediante Carta-PAS Nº 002094-2023-GSFP/ONPE le notificó a la señora recurrente la mencionada resolución gerencial, asimismo, le otorgó un plazo máximo de cinco (5) días hábiles para que formule sus descargos.

1.3. Dentro del plazo otorgado, el 27 de junio de 2023, la señora recurrente presentó ante la ONPE su descargo respecto al incumplimiento de la segunda entrega sobre información financiera de los ingresos y gastos del proceso electoral, en el marco de las ERM 2022, alegado motivos de fuerza mayor. En la misma fecha, presentó dicha información financiera.

1.4. A través de la Carta-PAS Nº 002648-2023-JN/ ONPE, del 26 de julio de 2023, la ONPE notificó a la señora recurrente el Informe Final de Instrucción Nº 2294-2023-PAS-CANDIDATOS(AS)-ERM2022-SGTN-GSFP/ONPE, del 24 del mismo mes y año, emitido por la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, el cual contiene el Informe Final de Instrucción, que recomienda la prosecución del procedimiento administrativo sancionador.

1.5. Con escrito, del 15 de agosto de 2023, sumillado "solicito reconsideración", la señora recurrente presentó sus descargos al contenido del Informe Final de Instrucción.

Pronunciamiento del órgano de primera instancia 1.6. Por medio de la Resolución Jefatural-PAS
Nº 002703-2023-JN/ONPE, del 21 de noviembre de 2023, la ONPE sancionó a la señora recurrente con una multa de dos con cuatro décimas (2.4) UIT, por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las ERM 2022, según lo dispuesto en el numeral 34.5 del artículo 34 y en el artículo 36-B de la LOP.

Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 19 de diciembre de 2023, la señora recurrente interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ONPE, a fin de que sea declarada nula, alegando, esencialmente, lo siguiente:
a) El a quo no ha tomado en cuenta que a la notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, se acreditó suficientemente la imposibilidad de cumplir con presentar la información financiera por razones de fuerza mayor.
b) Dicha causa de fuerza mayor supone, en primera medida, que fue notificada oportunamente con toda acción de requerimiento de cumplir con la información solicitada y, en segunda medida, debido a su estado de salud acreditado con los medios probatorios anexados a sus descargos y que no han sido valorados en contravención de su derecho de defensa.
c) En atención a lo establecido en el artículo 34 de la LOP, la organización política o su representante se encontraba en la obligación de elevar los informes financieros de todos sus militantes candidatos o le correspondía a la ONPE notificar a los candidatos o excandidatos con la disposición que determinaba los plazos de presentación de información financiera, de ahí que la resolución impugnada no puede surtir efectos, toda vez que no fue válidamente emplazada de dichos plazos, sino hasta iniciado el presente procedimiento.
d) La ONPE, en atención a los principios de unidad de aplicación de la ley, de combinación de leyes y de favorabilidad, debió aplicar el precepto contenido en los numerales 34.3 y 34.4 del artículo 34 de la LOP.
e) La organización política Renovación Popular, por la cual postuló en calidad de candidata invitada, no cumplió con notificarle o poner de su conocimiento los requerimientos de información probablemente efectuados al representante de dicha agrupación, lo que vulneró su derecho de defensa.
f) La impugnada deviene en contradictoria, en los extremos fáctico y jurídico, pues aunque invoca las Resoluciones Gerenciales Nº 000403-2022-GSFP/ ONPE y Nº 000002-2023-GSFP/ONP, que establecen los plazos para la primera y segunda entrega de información financiera, estas no le fueron notificadas con arreglo a ley, por lo que adolecen de eficacia legal.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante,
SN)
En la Constitución Política del Perú 1.1. El artículo 103 señala:

Artículo 103.- Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos;
salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley.

También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.

La Constitución no ampara el abuso del derecho.

En la LOP
1.2. El numeral 34.5 del artículo 34, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 31046, dispone:

Texto anterior vigente y aplicable a la comisión de la infracción atribuida a la señora recurrente 1
:

Artículo 34. Verificación y control [...]
34.5. Las organizaciones políticas y los candidatos o sus responsables de campaña, según corresponda, presentan en dos (2) entregas obligatorias, la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral. La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) establece los plazos de presentación y publicación obligatoria, desde la convocatoria a elecciones, con al menos una (1) entrega durante la campaña electoral como control concurrente.
[...]
Texto vigente:

Artículo 34. Verificación y control [...]
34.5 Las organizaciones políticas y los candidatos o sus responsables de campaña, según corresponda, presentan en dos (2) entregas obligatorias, la información 19 NORMAS LEGALES
Martes 25 de febrero de 2025
financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral. La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) establece los plazos de presentación y publicación obligatoria, desde la convocatoria a elecciones, realizando la primera entrega respecto de las elecciones primarias. Están exentos de dicha obligación los candidatos a consejero regional y regidores municipales [resaltado agregado].

1.3. El artículo 36-B, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 31504, dicta:

Artículo 36-B.- Sanciones a candidatos Los candidatos que no informen a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, en los plazos que esta determine según el numeral 34.5 del artículo 34 de la presente ley, de los gastos e ingresos efectuados durante su campaña son sancionados con una multa no menor de una (1) ni mayor de cinco (5) unidades impositivas tributarias (UIT).
[...]
En el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (en adelante, TUO del CPC)
1.4. El artículo 321 prevé lo siguiente:

Artículo 321.- Concluye el proceso sin declaración sobre el fondo cuando:

1. Se sustrae la pretensión del ámbito jurisdiccional.
[...]
En el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General 2 (en adelante, TUO de la LPAG)
1.5. El inciso 1.2. del numeral 1 del artículo IV
establece:

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo [...]
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios;
a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
[...]
1.6. El artículo 248 prescribe:

Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa [...]
5.- Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.

Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones 3 (en adelante, Reglamento)
1.7. El artículo 16, sobre la notificación de los pronunciamientos, regula:

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas [...] únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal institucional del Jurado Nacional de Elecciones , surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.
[...]
Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Mediante la Resolución Jefatural-PAS
Nº 002703-2023-JN/ONPE, del 21 de noviembre de 2023, la ONPE sancionó a la señora recurrente por no haber cumplido con la presentación de la segunda entrega de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las ERM 2022, ello en mérito a lo dispuesto por el numeral 34.5 del artículo 34 y en el artículo 36-B de la LOP (ver SN 4.1.2. y 4.1.3.), en su condición de excandidata al cargo de regidora del Concejo Provincial de Ica, departamento de Ica, por la organización Política Renovación Popular, debidamente inscrita conforme se advierte de la Resolución Nº 00576-2022-JEE-ICA0/JNE, del 25 de julio de 2022, emitida por el Jurado Electoral Especial de Ica, en el marco de los citados comicios.

2.2. En primer orden, corresponde a este Supremo Tribunal Electoral emitir pronunciamiento respecto a la vigencia del mandato contenido en el texto originario del numeral 34.5 del artículo 34 de la LOP, modificado por el artículo 5 de la Ley Nº 32058
4
, publicada el 14 junio 2024, que establecía la obligación de los candidatos de presentar en dos (2) entregas obligatorias, la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral.

2.3. Al respecto, el artículo 103 de la Constitución Política del Perú (ver SN 4.1.1), establece que, desde su entrada en vigencia, la Ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, no teniendo efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando favorece al reo.

2.4. En atención a la referida disposición constitucional, y considerando que tanto el Derecho Penal como el derecho administrativo sancionador son manifestaciones del poder punitivo del Estado, resulta que el principio de retroactividad benigna también es aplicable en el derecho administrativo sancionador.

2.5. Ahora bien, de conformidad con el principio de irretroactividad, recogido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG (ver SN 1.6.), las disposiciones sancionadoras aplicables son las vigentes en el momento en que se configuró la presunta infracción que se pretende sancionar. Solo si la normativa posterior le es más favorable, se aplicará esta última; lo que en buena cuenta implica el principio de retroactividad benigna.

2.6. Asimismo, en el mencionado dispositivo normativo, se establece que el efecto retroactivo de dichas normas favorece al infractor o presunto infractor en lo referido a la tipificación de la infracción, así como a la sanción y sus plazos de prescripción, incluso de sanciones que no se hayan ejecutado íntegramente al entrar en vigor la nueva normativa.

2.7. Cabe precisar que la tipificación de la infracción imputada a la señora recurrente no se encuentra regulada en un artículo único, sino en diversos artículos de la misma ley, que son interpretados en conjunto, al ser esta una norma sancionadora en blanco. Al respecto, una de las formas de tipificación que se admiten y se emplean generalmente en Derecho Administrativo es la tipificación mediante normas de remisión o normas sancionadoras en blanco. En estos casos, el 'tipo' establecido en una norma es completado por otra diferente que le da contenido, al definir la conducta prohibida u obligatoria 5
.

2.8. Así, la norma sancionadora en blanco se encontraría tipificada en diversos artículos, que pueden 20 NORMAS LEGALES Martes 25 de febrero de 2025
simplificarse en dos partes: el supuesto de hecho (la conducta obligatoria), contenido en el numeral 34.5 del artículo 34 de la LOP; y, la consecuencia (sanción), establecida en el artículo 36-B del mismo cuerpo normativo (ver SN 1.3.).

2.9. A su vez, a través de la Casación Nº 3988-2011-Lima, ha reconocido con carácter de precedente vinculante la aplicabilidad de la retroactividad benigna en materia administrativa sancionadora, habiendo señalado lo siguiente: "la aplicación de la retroactividad benigna en materia administrativa presupone la existencia de dos juicios disimiles por parte del legislador sobre un mismo supuesto de hecho conductual (un cambio de valoración sobre la conducta infractora): Uno anterior, más severo, y otro posterior, más tolerante."
2.10. Con relación al caso concreto, se advierte que el 14 de junio de 2024, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 32058, Ley que modifica, entre otros, la LOP, a fin de establecer medidas para la optimización del proceso electoral. En esta, se modificó el numeral 34.5 del artículo 34 de la LOP, estableciendo que las personas candidatas al consejo regional y a regidores municipales se encuentran exentos de la obligación de efectuar la presentación, a través de dos (2) entregas obligatorias, de la información financiera de su campaña electoral.

2.11. En ese sentido, si bien la reforma incorporada mediante la Ley Nº 32058 deviene en posterior a la fecha en que se emitió la resolución de sanción impugnada, esta introduce una norma más favorable con relación a la tipificación de la infracción y a los agentes destinatarios de la obligación, toda vez que varía el supuesto de hecho, cuyo incumplimiento constituye infracción susceptible de sanción.

2.12. Cabe señalar que, conforme lo señala la Casación Nº 3988-2011-Lima, el solo hecho que la norma que tipificaba la infracción administrativa haya sido derogada no conlleva directamente a la aplicación de la retroactividad benigna, sino que se requiere que la conducta deje de ser considerada reprochable o sea valorada más tolerantemente por el legislador. Dicha situación se aprecia en el presente caso, pues aunque persista como infracción el incumplimiento de la presentación de información financiera, tal conducta se encuentra dirigida a determinados agentes activos de la norma y no será reprochable, esto es imputable y susceptible de sanción, a los candidatos de elección popular a los cargos de consejero regional y regidores municipales, siendo esta la última situación jurídica de la señora recurrente, quien fue inscrita como candidata a regidora municipal en el marco de las ERM 2022.

2.13. Por tanto, la comisión de la infracción imputada no resulta atribuible a los excandidatos a consejeros regionales o regidores municipales (distritales o provinciales) de ahí que, en virtud del principio de retroactividad benigna antes desarrollado, corresponde aplicar la norma vigente al procedimiento administrativo sancionador en trámite.

2.14. En esa medida, estando a que el recurso de apelación cuestiona la sanción impuesta y atendiendo a que el supuesto jurídico que sustentó la acción administrativa ha desaparecido con la modificación legal antes citada, corresponde declarar fundado el recurso de apelación y en aplicación a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 321 del TUO del CPC (ver SN 1.4.), dejar sin efecto la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ ONPE, del 21 de noviembre de 2023, que la sancionó, en su condición de excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, departamento de Ica, por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral en el marco de las ERM 2022.

2.15. A través de las Resoluciones Nº 0366-2024-JNE y Nº 0438-2024-JNE, recaídas en los Expedientes Nº JNE.2024000724 y JNE.2024001732, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones emitió pronunciamiento y declaró infundados los recursos de apelación interpuestos en contra de resoluciones que sancionaron con multas a excandidatos a regidores por incumplimiento de la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral en el marco de las ERM 2022, no obstante, mediante las Resoluciones Nº 003555-2024-JN/ONPE y 003564-2024-JN/ONPE, la ONPE dispuso el archivo de los procedimientos administrativos sancionadores seguidos por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes e ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las EMR
2022; y, dejó sin efecto las Resoluciones Jefaturales-PAS
que sancionaron a excandidatos a consejeros y regidores, así como los actos emitidos con posterioridad.

2.16. Por tanto, estando a que el órgano de primera instancia en los procedimientos administrativos sancionadores sobre financiamiento en campaña electoral, bajo una lectura interpretativa de derogatoria de la norma específica y en aplicación del principio de retroactividad benigna ha dejado sin efecto sus propias sanciones impuestas, no corresponde a este órgano electoral revisor la prosecución de los procedimientos administrativos sancionadores y con ello la emisión de pronunciamiento que confirme o revoque sanciones de conductas prohibidas que han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, por lo que resulta justificado el apartamiento del criterio adoptado en las Resoluciones Nº 0366-2024-JNE y Nº 0438-2024-JNE.

2.17. La notificación de los pronunciamientos debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.7.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Nube Luz Tomaylla Navarro, en consecuencia, en aplicación del principio de retroactividad benigna DEJAR
SIN EFECTO la Resolución Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ONPE, del 21 de noviembre de 2023, a través de la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales la sancionó, en su condición de excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, departamento de Ica, con una multa de dos con cuatro décimas (2.4) unidades impositivas tributarias - UIT, por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las Elecciones Regionales y Municipales 2022 (ERM 2022), según lo dispuesto en el numeral 34.5 del artículo 34 y en el artículo 36-B de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas.

2.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0929-2021-JNE.

SS.

BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
RAMÍREZ CHÁVARRY
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco Secretaria General 1
Texto vigente a la comisión de los hechos.

2
Aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.

3
Aprobado mediante la Resolución Nº 0131-2023-JNE, publicada el 21 de agosto de 2023 en el diario oficial El Peruano.

4
Ley que modifica la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas, a fin de establecer medidas para la optimización del proceso electoral.

5
Baca Oneto, Víctor Sebastián (2016). La retroactividad favorable en derecho administrativo sancionador. THEMIS Revista de Derecho, (69), pp. 27-43.

NORMA LEGAL:

• Titulo: RE 0015-2025-JNE Dejan sin efecto la Jefatural-PAS Nº 002703-2023-JN/ONPE, que sancionó a excandidata a regidora del Concejo Provincial de Ica, por no cumplir con la presentación de información financiera de aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en campaña electoral
• Tipo de norma : RESOLUCIÓN
• Numero : 0015-2025-JNE
• Emitida por : Jurado Nacional de Elecciones - Organismos Ejecutores
• Fecha de emision : 2025-02-25
• Fecha de aplicacion : 2025-02-26